Pilar Arcidiácono - La política del mientras tanto

En cuanto al índice de secciones, en el capítulo 1 se analizarán elementos centrales de la crisis 2001-2002 y del contexto de recuperación económica (2003 en adelante) con especial énfasis en las políticas destinadas para trabajadores asalariados. En el capítulo 2 se indagará sobre los tres programas sociales de mayor relevancia después de la crisis 2001/2: Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados “Derecho familiar de inclusión social”, Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre más urgente" y Plan Desarrollo Local y Economía “Manos a la obra”. El análisis identifica los supuestos teóricos y políticos en los que se enmarcan como los antecedentes inmediatos en cada uno de ellos. Se presentan datos respecto del desempeño de cada plan (gasto, cobertura e impacto) y también se abordan las modalidades de relación Estado-sociedad civil que se han adoptado en cada caso. En este capítulo se consideran los siguientes corpus de información: a) normativa nacional de los tres programas seleccionados; b) material institucional de los tres programas: esto incluye evaluaciones internas y externas de la implementación de las políticas como así también materiales de difusión, instructivos y manuales.

Los capítulos 3 y 4 (“Bienestar, derechos y programas sociales” y “El protagonismo de la sociedad civil en los programas sociales” respectivamente) combinan discusiones teóricas sobre los diferentes núcleos conceptuales con la evidencia empírica basada en el trabajo de campo principalmente en entrevistas en profundidad semiestructuradas a informantes clave (actores estatales, sociales relevantes y académicos). En el capítulo 5 se analiza la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social, con especial consideración a las rupturas y continuidades con respecto a las intervenciones estatales que la precedieron. Finalmente se encontrarán las conclusiones, bibliografía y anexo metodológico.

Capítulo 1

Entre la crisis y la recuperación

El protagonismo de la política laboral como política social

1. Recordando los sucesos de 2001-2002

Durante los días 19 y 20 de diciembre de 2001 en Argentina sucedieron episodios que evidenciaron una crisis profunda y multiforme (política, económica, social, laboral). Sus consecuencias inmediatas fueron la renuncia del presidente Fernando de la Rúa, la sucesión de cinco presidentes en diez días, y un saldo de veinticinco muertos y más de cuatrocientos heridos debido a los diferentes reclamos sociales en las calles. Probablemente hay un sinnúmero de acontecimientos que conllevaron a este desenlace, pero sin duda al menos tres resultaron claves: la renuncia del entonces vicepresidente de la Nación (Carlos “Chacho” Álvarez) el 11 de octubre de 2000, el alto nivel de “voto bronca” en las elecciones legislativas del 14 de octubre de 2001 y la implementación de llamado “corralito bancario” el 3 de diciembre de 2001. Todo esto estuvo acompañado por un contexto de recesión económica y el consecuente deterioro de las condiciones socioeconómicas y laborales (incremento exponencial de la pobreza e indigencia, del desempleo, de la precariedad e informalidad laboral, de la brecha entre los más ricos y los más pobres).

En la consigna “Que se vayan todos, que no quede ni uno solo” quedaba reflejado el estado de ánimo de amplios sectores de la sociedad argentina, que planteaba un cuestionamiento a las instituciones y su funcionamiento, pero fundamentalmente a quienes actúan en y por medio de ellas. Entre otras cosas la sociedad vivió la debacle económica como un fracaso de la dirigencia política; es decir, como la incapacidad de los representantes para generar respuestas a las necesidades de quienes representaban. El “voto bronca” agrupó en las elecciones legislativas las altas tasas de votos en blanco y nulos (aproximadamente un 30% del total de los comicios). Este fenómeno representó el recrudecimiento del descontento de la ciudadanía fundamentalmente con relación a la oferta política y en algunos casos más en general con los partidos políticos y las instituciones tradicionales de la democracia representativa. Aquello que se denominó “voto bronca” no fue sólo una expresión aislada, sino que tuvo como correlato la proliferación de espacios de opinión donde la ciudadanía comenzó a plasmar su desencanto y su oposición a lo que luego comenzó a denominarse “vieja política” (Naishtat, 2005).

En el medio de los cuestionamientos generales a la clase política, a los mecanismos tradicionales de la democracia, a la dinámica política partidaria teñida por críticas de corrupción e ineficiencia, se presentaba el protagonismo de nuevas formas de participación de la ciudadanía y la participación de la sociedad civil a través de OSC en diferentes etapas de las políticas públicas como alternativa para salvaguardar la institucionalidad democrática.[7]

Así, aparecieron en la escena pública los cacerolazos como formas de protesta, asambleas vecinales a lo largo de todo el país, así como numerosos mecanismos autogestivos desde la sociedad civil que desde un costado más vinculado con la economía social intentaron hacerle frente a la dimensión económica de la crisis, al crecimiento de la pobreza, indigencia y al desempleo (trueque, empresas recuperadas, microemprendimientos, cooperativas de trabajo y/o abastecimiento, productoras de bienes y servicios, redes de consumo colectivo, entre otros).[8]

Dos modalidades de participación social, aunque de diferente formato, tuvieron gran envergadura y fueron contemporáneas a la crisis al surgir como espacios de propuestas de políticas públicas. Se trata de la iniciativa Frente Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO) y de la conformación Diálogo Argentino.

En el primer caso, como es sabido el FRENAPO fue organizado por la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA), tras definir, entre 1999 y 2000, que el tema de la desocupación y la pobreza eran prioritarios para el conjunto de la clase trabajadora. Se concreta una propuesta de consulta popular sintetizando un conjunto de ideas en una consigna imbatible: “Ningún hogar pobre en la Argentina”. Entre el 14 y el 17 de diciembre de 2001; se llevó adelante una campaña de recolección de firmas donde se apoyaba la propuesta de implementar un seguro de empleo y formación de 380 pesos para cada jefe o jefa de hogar desocupado, la asignación universal de 60 pesos por hijo menor de dieciocho años para todos los trabajadores y la asignación universal de 150 pesos para personas en edad jubilatoria sin cobertura previsional. Varios miembros de la conducción de la CTA coinciden al considerar este hecho político como la iniciativa social más ambiciosa de los últimos tiempos, situando este acontecimiento como uno de los puntos más altos de acumulación de poder popular (CTA, 2006).

Cabe destacar que si bien ha sido denominada iniciativa popular o consulta popular, no se trato de ninguno de estos instrumentos constitucionales. Más allá de otros factores relacionados con el contenido de la propuesta, los actores que la convocaban como así también el momento político, es interesante preguntarse cuál podría haber sido el destino de la propuesta de haber sido planteada con el formato de iniciativa popular y cumplidos los requisitos para tener tratamiento obligatorio en el marco de la Cámara de Diputados de la Nación. Entre las cuestiones que se evalúan de manera positiva se encuentran el haber organizado esta experiencia popular para extender territorialmente una iniciativa social a lo largo de toda la geografía nacional, así como el haber sintetizado muchos debates e ideas en una consigna que expresaba una meta clara e incuestionable. Por otro lado, los testimonios de evaluación de los propios actores del FRENAPO confluyen al afirmar que la iniciativa formó parte de un proceso que quedó a mitad de camino; no se logró transformar los tres millones de apoyos en voluntad organizada aparentemente porque no hubo un plan para el día después, sobre todo por la proximidad con los sucesos del 19 y 20 de diciembre (CTA, 2006).