Pilar Arcidiácono - La política del mientras tanto

Por último, Pilar recupera en las conclusiones, a mi modo de ver, uno de los núcleos centrales de análisis en materia de política social y que refiere al déficit de institucionalidad que persiste en materia de políticas públicas en Argentina. Ni la lógica constitutiva del estado argentino, que es un país federal altamente heterogéneo, dispar y con severas inequidades; ni la presencia de las organizaciones de la sociedad civil en el diseño e implementación de las acciones, ni los funcionarios y analistas comprometidos con la gestión pública como tampoco el activismo judicial han logrado en el escenario poscrisis y en el marco de una recuperación económica de trascendental importancia, transformar la lógica de las políticas sociales. No solo subsiste el “mientras tanto” sino que durante tanto tiempo se ha instalado la dinámica como la aquí analizada que ha conformado este statu quo que lejos está de garantizar derechos y promover la inclusión social. El ingreso y retirada de la pobreza como tema de agenda pública da cuenta de estas dinámicas por demás cuestionables, que sumadas a una retórica de derechos –sin garantías efectivas de su implementación– conjugan en una fórmula por demás peligrosa si continúa perdurando.

Recuperando los buenos augurios inaugurales, el libro puede considerarse una importante contribución para comenzar el necesario cuestionamiento a la inactividad de la política social actual, de modo de promover nuevos escenarios que sitúen a la provisión del bienestar como un problema de responsabilidad primordialmente estatal, pero también del conjunto de la sociedad civil. Solo en la medida que se busque promover y acompañar lógicas de acción conformes a derecho, de corte universal y respetuosas de la equidad social y de género, estaremos en la vía de garantizar el bienestar ciudadano. Es el deseo que este libro y los que continúen contribuyan a ello.

Buenos Aires, enero de 2012

Introducción[2]

Hacia fines de 2001, comienzos de 2002, Argentina afrontó una de las crisis más profundas de toda su historia caracterizada por sus múltiples dimensiones, entre las que se pueden destacar: la social, económica, laboral, de representación política. Este proceso debe comprenderse dentro de las consecuencias de la implementación durante más de diez años del denominado proceso de “ajuste estructural”.

La suspensión de pagos a la deuda externa (default) y la devaluación de la moneda desestabilizaron rápidamente la economía con el ascenso vertiginoso de la inflación. Las consecuencias inmediatas fueron la disminución e incluso, la pérdida de los ingresos familiares y, por ende, un aumento vertical de la pobreza y de la indigencia que alcanzaron cifras sin precedentes. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INDEC), en la Argentina de 2002, 20,8 millones de personas vivían en ese momento en situación de pobreza y 9,96 millones de estos vivían en situación de indigencia (el 57,4% y el 27,5% de la población respectivamente); es decir, que sus ingresos familiares no alcanzaban para cubrir el costo de la canasta básica de alimentos de 235 pesos por adulto equivalente (Encuesta Permanente de Hogares –EPH–, octubre de 2002). En ese contexto, hacia los comienzos de ese mismo año se declaró la emergencia ocupacional, social, económica, administrativa, financiera y cambiaria. A esta situación se sumó el cuestionamiento a las instituciones políticas tradicionales y a sus representantes.

A partir de la crisis y de manera sostenida desde 2003 en contextos de recuperación económica, la intervención estatal en materia de bienestar se concentró en dos grandes líneas: 1) en un contexto de recuperación de la actividad económica, se generaron medidas destinadas a los trabajadores asalariados formales, en un clima de creciente optimismo respecto del mercado de trabajo como eje integrador y espacio de canalización de las necesidades individuales y sociales (incrementos salariales, aumentos de las asignaciones familiares, fomento del empleo registrado, entre otras medidas, y 2) en el corto plazo, los programas sociales[3] como encargados de abordar las situaciones de las personas en condición de pobreza y falta de empleo que aparentaban ser transitorias.

Específicamente, este libro analiza de manera integral los programas sociales nacionales que surgieron inmediatamente después de la crisis abarcando tres áreas temáticas diferentes (empleo transitorio/transferencia de ingresos, alimentación-nutrición, desarrollo local-economía social). Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados “Derecho de Inclusión Social” (PJJHD), surgido en 2002 bajo la órbita del MTEYSS, el Plan de Seguridad Alimentaria “El Hambre más Urgente” (PSA) y el Plan de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra” (PMO), éstos últimos surgidos en 2003, en el marco del MDS. En conjunto, estos programas brindan una visión completa respecto de la intervención estatal en el campo de bienestar para quienes no están integrados al mercado de trabajo.

Para tener una noción de su alcance, hacia mayo de 2004 el PMO cubría 410.000 receptores y el PSA, 1.115.000 familias en abordaje focalizado, 40.000 alumnos y 300 docentes en capacitación en educación alimentaria, 1.534.000 personas en asistencia en el área materno-infantil, 1.985.470 personas en asistencia diaria a comedores escolares y comunitarios, 3.133.000 personas en huertas familiares, comunitarias, escolares y familiares. Por su parte, a esa altura la cobertura del PJJHD, alcanzaba a 1.838.109 receptores.[4]

Cabe detenerse y presentar brevemente los programas analizados. En primer lugar, el PJJHD tenía por objeto garantizar el “Derecho Familiar de Inclusión Social”, a través de una política de transferencia directa de ingresos (150 pesos por mes) a las jefas y jefes de hogar desocupados a cambio de una contraprestación (productiva, de terminalidad educativa o de interés comunitario). La sociedad civil se hizo presente desde sus orígenes a través del Diálogo Argentino presentado como el ámbito de surgimiento del programa. En el Diálogo participó la coalición justicialista gobernante, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como organismo internacional, la Iglesia Católica y un conjunto de OSC intermedias. En lo que respecta a la implementación, la sociedad civil participó en los Consejos Consultivos (CC) que si bien con diferentes formatos y denominaciones habían existido anteriormente, se conformaron ad hoc para el programa y tuvieron un carácter masivo y obligatorio para su implementación. Se trata de estructuras mixtas que combinan (a nivel nacional, provincial y local) la presencia de actores estatales y mayoritariamente sociales. En ese sentido, el rol que se le otorgó a la sociedad civil estuvo planteado en términos de un esquema de división de tareas de cogestión del programa que incluyeron propuesta de lineamientos estratégicos, funciones ejecutivas-administrativas y de control.

En segundo lugar, el Plan de Seguridad Alimentaria (PSA), unificó todos los programas nacionales destinados a la problemática alimentaria-nutricional. Se proponía contar con una única política que promoviera asegurar el acceso de la población en situación de vulnerabilidad a una alimentación adecuada, suficiente y acorde a las particularidades de cada región, brindar asistencia alimentaria a las familias, facilitar la autoproducción de alimentos a la familias y redes prestacionales (comedores, centro comunitarios, jardines maternales, escuelas y otros), fortalecer la gestión descentralizando fondos y asistiendo técnicamente a las funciones, y realizar acciones integrales en materia de educación alimentaria nutricional, cuidado de salud y fortalecimiento de las familias.

En este programa, la sociedad civil tuvo un rol protagónico desde sus comienzos. De hecho, el PSA recoge sus orígenes (aunque con importantes modificaciones) de una herramienta constitucional; la iniciativa popular, llevada adelante por organizaciones de la sociedad civil (OSC) y por los medios de comunicación. Mediante la recolección de 1.160.902 de firmas de la ciudadanía se apoyó un proyecto de normativa que proponía al Estado la implementación de una política alimentaria-nutricional y de cuidado integral, lanzada durante el período más álgido de la crisis social. Posteriormente, a través de la ley 25.724 –sancionada por unanimidad a fines de 2002–, se adoptó el programa, con modificaciones respecto de la iniciativa, pero básicamente apelando al nombre que la sociedad civil le había adjudicado a su campaña “El hambre más urgente”.