Pilar Arcidiácono - La política del mientras tanto

Además, en el PSA la sociedad civil participa con su clásica función de prestadora de servicios sociales (comedores, centros comunitarios, jardines maternales, escuelas y otros). Finalmente, se incorporó a OSC en la Comisión Nacional de Alimentación y Nutrición (CNNA) cuya función era la elaboración de un plan estratégico que contempla la totalidad de los componentes para alcanzar los objetivos enunciados en la normativa y que además está integrada por ministerios y organizaciones científicas.

Finalmente, el PMO se propuso financiar proyectos productivos que favorecieran la inclusión social y que hubieran nacido a partir de las distintas experiencias, oficios, recursos y habilidades de los vecinos y de las características propias de cada municipio y localidad. Pretendía consolidar vínculos entre las organizaciones gubernamentales y OSC, integrando el capital social y el capital económico existente en diversas experiencias asociativas, redes de cooperación y organizaciones orientadas a la promoción social y económica. Concretamente financió insumos, herramientas y maquinarias y estaba destinado a grupos de personas organizadas en forma asociada que necesitaran trabajo y tuvieran una alternativa laboral que estuvieran llevando adelante o necesitaran apoyo para empezar. También podían participar los receptores del PJJHD a través de un componente especial (“Herramientas por Trabajo”).

La sociedad civil se contempló en la formulación y ejecución de los proyectos productivos, ya que el programa financiaba estos emprendimientos a través del municipio, comuna o una OSC. Los fondos enviados para la ejecución de los proyectos se otorgaban también a las mencionadas instituciones.

En líneas generales estos programas fueron presentados discursivamente como novedosos y con pretensión de integralidad en materia de políticas sociales si bien a simple vista estos programas parecen continuidades de las típicas intervenciones que se desarrollaron durante la década anterior y a las que estas medidas reemplazaron en cada una de las respectivas áreas temáticas. Asimismo desde el discurso oficial fueron presentados para el “mientras tanto” sin embargo se instalaron como elenco estable de las políticas públicas (junto con las medidas orientadas al mercado laboral). Sin embargo actualmente continúan vigentes, salvos los cambios en materia de transferencia de ingresos por la AUH en 2009.

Otro de los elementos centrales en los programas fue la incorporación del discurso de los derechos, que no se vio necesariamente reflejado en el propio diseño final de las políticas o se presentó en competencia y convivencia con otras miradas más próximas al asistencialismo tradicional y al carácter residual de este tipo de intervenciones sociales.

Finalmente como se pudo apreciar en la síntesis de los programas, el otro elemento destacado fue el protagonismo de la sociedad civil en cada uno de los programas en cuestión, en diferentes etapas y a través de diversas modalidades de participación (algunas similares a los años 90 y otras más innovadoras). Cabe aclarar que con la etapa de recuperación económica y asentamiento de la presidencia de Néstor Kirchner, el discurso oficial apeló al “fortalecimiento y la recuperación del Estado”, a la par que numerosos espacios de participación surgidos en el marco de la crisis perdieron su potencialidad. Esa toma de posición se vinculó con el intento de recuperación del rol del Estado como mecanismo de diferenciación tanto del “Estado débil” de 2001-2002 como del Estado de los 90 que desarrolló programas que delegaron funciones en organizaciones de la sociedad civil.

Asimismo este trabajo analiza la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), creada en octubre de 2009 como un subsistema no contributivo dentro del régimen de las Asignaciones Familiares (AAFF), destinado especialmente a los hijos de los trabajadores informales y desocupados.[5] Esta medida impacta directamente en los niveles de pobreza e indigencia, al transferir ingresos a los hogares y cubriendo hacia febrero de 2011 a 3.507.988 niños (ANSES, 2011). La AUH absorbió parte de los receptores que aún tenía el PJJHD (y también del Programa Familias por la Inclusión Social); a la vez que implicó una reactualización del debate sobre universalidad/antiuniversalidad en materia de transferencia de ingresos que se había durante todos los años previos, lo que puso en el centro de la escena la discusión del bienestar por fuera de la participación en el marcado de trabajo formal.

En definitiva, este libro analiza el campo de las políticas sociales nacionales que fueron implementadas en Argentina a partir de la crisis de 2001 en tres áreas de intervención (transferencia de ingresos, alimentación-nutrición, desarrollo local-economía social). Especialmente, ofrece un abordaje integral, lejos de una mirada que se consuma en los programas sociales de manera aislada; capta el rol de los diferentes actores de política pública (como los grandes ausentes) y finalmente, sin desconocer la crisis de 2001-2002 como un hito, comprende esos procesos a la luz de rupturas y continuidades con períodos anteriores. Se abarca el período de crisis y la etapa de recuperación a la vez que las fases de diseño e implementación de cada una de las políticas que permite abarcar las gestiones presidenciales (Eduardo Duhalde, Néstor Kirchner y Cristina Fernández) y se brinda información sobre el proceso de diseño de cada una de las políticas pero también sobre su implementación.

Asimismo este trabajo ofrece una mirada sobre las razones y supuestos que se sostuvieron desde diferentes ámbitos para avalar y propiciar el protagonismo de la esfera sociedad civil. Pondrá foco en las OSC que fueron constituyéndose como actores de política pública (interlocutores válidos ante el Estado) y que actuaron en el campo del diseño y la instalación de temas en la agenda pública y estatal. Con este análisis se busca romper con interpretaciones que le atribuyen a la sociedad civil virtudes per se en la provisión de bienestar, frente a un espacio estatal que se expresa como corrupto e ineficiente. El análisis desarrollado trasciende la visión “antipolítica” o “apolítica” sobre la sociedad civil para pensar en clave de politización, a partir de una aproximación propia del campo de las políticas sociales y de los estudios del bienestar (sociedad civil en tanto esfera del bienestar) con perspectivas próximas al campo de la teoría política.

En cuanto a la metodología que guió este trabajo, el estudio de caso de las políticas sociales seleccionadas se basó en un abordaje cualitativo, desde una perspectiva macrosocial, mediante, por un lado, el análisis de las representaciones sociales de los actores claves de las políticas analizadas (funcionarios estatales, líderes de OSC, investigadores y académicos)[6] y, por otro lado, el análisis de los documentos públicos que le dan sustento legal y operativo. En tal sentido, combina un enfoque de análisis de política pública (atravesado por una perspectiva de género y derechos) con un enfoque de sociología interpretativa como modo de comprensión del desarrollo de las políticas bajo estudio.

En ese marco, algunas de las preguntas que se plantea esta investigación son las siguientes: ¿De qué manera se concibió el bienestar desde la intervención estatal después de la crisis y en contextos de recuperación económica? ¿Cómo se plasmó el discurso de los derechos en los programas sociales? ¿Mayor presencia estatal fue igual a mayor protección de los derechos? ¿Cuál fue el potencial desmercantilizador y desfamiliarizador que plantean las intervenciones? ¿Qué tipo de modalidades de articulación Estado y sociedad civil se desarrollaron? ¿Cuáles son las razones y supuestos que explican la participación de la sociedad en las políticas seleccionadas? ¿Cuáles fueron los alcances y límites de la sociedad civil como fuente de bienestar para diseñar, proponer e implementar políticas? ¿Cuáles son los cambios que introduce la AUH como así también sus continuidades con las políticas anteriores? ¿Qué se entiende por “universal” en esta política?