Rodrigo Valdés - Aspectos económicos de la Constitución

Los autores proponen: 1) mantener el derecho de propiedad en la Constitución, conservando, tal como está en la actualidad, su función social;

2) en cuanto a la expropiación, mantener el actual texto, en el sentido que debe ser en virtud de una ley que la autorice por causa de utilidad pública o de interés general de la Nación; 3) sobre la compensación por la expropiación, conservar que sea antes del traspaso de la propiedad, al contado, si no hay acuerdo en contrario, a un precio acordado y con la posibilidad de recurrir a la justicia.

La propuesta la suscribe gran parte de los autores. Dos manifiestan reservas: una de ellas propone reforzar el actual principio de libre disposición de la propiedad privada en la Constitución, de manera que las restricciones impuestas por la actual legislación a las donaciones y herencia sean en el futuro consideradas inconstitucionales. Otra se refiere a la conveniencia de que la regulación sobre la expropiación contenga buena parte de los elementos anteriores, pero sea más bien breve.

Andrea Repetto, Claudia Sanhueza y Rodrigo Valdés, en el capítulo VI, abordan la temática de los recursos mineros y el agua. La mayoría de las constituciones más actuales en el mundo se refieren a la propiedad de estos y otros recursos naturales. Chile no es una excepción. En la actualidad, respecto de la minería, la Constitución establece la propiedad estatal y el permiso de exploración y explotación por parte de privados a través de concesiones, y quienes se las adjudican están obligados a desarrollar la actividad para satisfacer el interés público. En el caso del agua, otorga propiedad a los dueños de los Derechos de Aprovechamiento del Agua (DAA) que hayan sido reconocidos o constituidos en conformidad a la ley.

Los autores del capítulo proponen un conjunto de principios orientadores para la regulación de estos recursos en la Constitución o en leyes, según corresponda. Estos principios incluyen la idea de que se trata de recursos de propiedad de la Nación toda y que su explotación puede ser realizada por el Estado o por privados, con límites y orientaciones. Si hay rentas (ex ante), estas deben ser apropiadas de manera relevante por el Estado; y los eventuales cambios legislativos deben considerar los costos de transitar de un régimen a otro.

Sobre la minería, se plantea perfeccionar la regulación minera a nivel legal, para alinearla al espíritu de los principios constitucionales propuestos, aunque se sugiere no realizar cambios sustantivos a la Constitución, pues el texto actual, que tiene gran similitud con la reforma constitucional de 1971 sobre nacionalización, ya contiene las ideas de los lineamientos orientadores propuestos. Esto además está en línea con el proyecto constitucional enviado al Congreso por la presidenta Bachelet el año 2017.

En el caso del agua, los autores proponen que la Constitución establezca que es un bien nacional de uso público, cuyo uso se hará conforme a la ley, con dos consideraciones explícitas constitucionales: 1) asegurar el derecho humano al consumo de agua y 2) promover el resguardo ecológico de las cuencas y protección de los ecosistemas. Se propone mantener el concepto actual de derechos de aprovechamiento del agua, aunque Repetto y Sanhueza consideran innecesario que se mantenga en la Constitución (de manera que la forma de asignación se determine a nivel legal, en el Código de Aguas), mientras que Valdés propone mantenerlos en ella.

El rango de opiniones sobre las propuestas es relativamente acotado. Para la minería se propone incorporar en la Constitución la obligación del Estado de capturar las rentas que genere la actividad en la forma que señale la ley y los contratos con los concesionarios. A su vez, se estima importante hacer explícito que las obligaciones que tendría el que explora/explota un yacimiento deben ser materia de ley. Más en general, también se propone llevar al cuerpo constitucional los principios que propone el capítulo, de manera que se apliquen a distintos bienes, y se presenta la duda respecto de utilizar el concepto de propiedad sobre la naturaleza, planteándose hablar más bien de una relación de potestad.

Los derechos económicos y sociales son el tema del capítulo VII, escrito por Sylvia Eyzaguirre y Claudia Sanhueza. La incorporación de derechos económicos y sociales en la Constitución es algo relativamente reciente, pero de gran importancia y, en particular, de fuerte significancia en la discusión constitucional actual en Chile. La mayoría de las primeras constituciones estaba centrada en establecer los que ahora se conocen como “derechos de primera generación” o “derechos civiles y políticos”, que están principalmente definidos en términos de límites procesales y sustantivos al ejercicio del poder estatal. Sin embargo, esto cambió después de la Segunda Guerra Mundial con la Declaración de los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en 1948 y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pidesc) en 1966, que ha sido ratificado por 167 países y por Chile en 1969. La discusión en el mundo sobre este tema no se circunscribe solo a qué derechos deben estar en la Constitución, sino también a la forma de consagrar (tutelar) estos derechos.

A diferencia del resto de los capítulos, aquí las dos autoras hacen propuestas conceptualmente diferentes, si bien ambas abogan por una expansión de estos derechos con responsabilidad fiscal. La propuesta de Eyzaguirre mantiene los actuales derechos económicos y sociales en la Constitución, así como los deberes y obligaciones del Estado, aunque incluye el derecho a la protección de la infancia y el deber del Estado de proveer una vivienda digna. Asimismo, recomienda que la tutela de dichos derechos se circunscriba a nivel de leyes y reglamentos, y limita los deberes y obligaciones del Estado a los recursos disponibles. El planteamiento de Sanhueza consiste en establecer estos derechos en forma de preámbulo, a través de la definición del Estado como social y democrático de derecho, protector de la dignidad humana, y adoptar las recomendaciones del Pidesc, dejándolos establecidos en la Constitución de la misma forma, para que sean garantizados de manera progresiva, en consonancia con el principio de responsabilidad fiscal.

En las opiniones sobre este capítulo, el resto de los autores se manifestó en favor de una u otra de las posiciones de las autoras, con algunos que tomaron partes de cada una.

Por último, el capítulo VIII, de Pablo Correa, Luis Eduardo Escobar y Sylvia Eyzaguirre, aborda el Estado subsidiario y Estado empresario. Una de las principales críticas que se le hace a la actual Constitución es su concepción (sin designarla directamente) del Estado como subsidiario. El principio de subsidiariedad hace referencia a la distribución de poder tanto al interior del Estado (descentralización), como entre este y la sociedad civil. Aquí se trata del principio de subsidiariedad únicamente en este segundo plano. En particular, se revisan dos aspectos de la idea de Estado subsidiario: la provisión de ciertas prestaciones públicas esenciales para la población (educación, salud y pensiones) y el rol empresarial del Estado.

Los autores revisan el concepto de subsidiariedad y sus orígenes históricos. Luego constatan que las constituciones de 1833 y 1925 se hacían cargo de los derechos políticos de los ciudadanos y la conformación del Estado, pero no definían el rol del Estado en función de otros principios fundacionales. Destacan que la Constitución de 1980 aplica el principio de la subsidiariedad en los dos ámbitos de análisis y hacen un examen comparativo respecto de cómo se trata la provisión de prestaciones públicas y las empresas estatales en las constituciones de varios países.