Rodrigo Valdés - Aspectos económicos de la Constitución

Entre sus propuestas principales para la nueva Constitución están las siguientes ideas: 1) que si el presupuesto no es aprobado en los tiempos legales, rija el presupuesto aprobado en el ejercicio anterior; 2) que se extienda el período de discusión a tres meses; 3) que se otorgue al Congreso atribuciones para modificar de manera acotada el presupuesto presentado por el gobierno, sin afectar bajo ninguna circunstancia el nivel agregado de gasto y con varias restricciones; 4) atenuar las amplias facultades de veto que posee el Ejecutivo en este ámbito, manteniendo solo la posibilidad de un veto parcial para referirse a glosas o artículos específicos y no al presupuesto completo, o alternativamente reduciendo el quorum requerido para rechazar el veto; 5) introducir en la Constitución un principio de transparencia y rendición de cuentas en la gestión del proceso presupuestario, y 6) restringir los espacios de discrecionalidad del gobierno para modificar ex post el presupuesto.

Los demás autores suscriben en general estas propuestas, aunque con algunas reservas. Varios tienen dudas sobre la conveniencia de modificar la forma de operación del veto presidencial y sobre la idea de entregar la posibilidad al Congreso para reasignar, incluso con salvaguardas. Algunos preferirían dejar el mecanismo presupuestario sin grandes cambios, especialmente si el régimen presidencial se mantiene (hubo una opinión que estuvo por no suscribir). También se propone, de otro lado, entregar más herramientas al Congreso en la medida que se avance hacia un sistema político menos presidencialista.

Forma del Estado y gestión fiscal es el tema del capítulo III, escrito por Pablo Correa y Jorge Rodríguez. A lo largo de su historia, Chile ha sido un país unitario, con un régimen fuertemente centralizado respecto de la organización político-administrativa del Estado, lo que se ha reflejado en una gestión presupuestaria y financiera coherente con dicha estructura. Esta definición responde, en parte y de igual forma a lo planteado en los dos capítulos previos, a la responsabilidad que tiene el Presidente de la República sobre la gestión presupuestaria del Estado y la sostenibilidad fiscal. No obstante, la Constitución política vigente también establece un mandato claro y directo a los órganos del Estado de promover un desarrollo que sea equitativo y solidario entre los territorios, es decir, a nivel regional, provincial y comunal.

Los autores del capítulo sostienen que, a la luz de los datos, es posible concluir que la forma de Estado vigente —unitaria y centralizada— ha sido exitosa en cumplir con el primer mandato —el control fiscal—, pero ha fallado en lograr un desarrollo equitativo entre los diversos territorios. Proponen reformas constitucionales que avancen en la descentralización financiera dentro de un Estado unitario, sin descuidar la responsabilidad fiscal, entendiendo que también existen variadas materias complementarias que es preferible que sean regladas a nivel de ley. Así, recomiendan que a nivel constitucional se establezcan principios que guíen la relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, los que a su vez propicien leyes que los concreticen. Algunos de los principios más relevantes tienen que ver con introducir la subsidiariedad competencial, la solidaridad interregional, la obligación del gobierno central de dotar de financiamiento a las competencias regionales y comunales para poder ejercerlas, el que los territorios sean compensados por las externalidades negativas que los afectan y que tengan su origen en otros territorios, y el principio de responsabilidad fiscal aplicable a los tres niveles de gobierno. Esto tiene asociado una serie de desafíos, siendo la creación de un mecanismo efectivo de solución de competencias uno de los más relevantes.

El rango de opiniones a esta propuesta, más allá de quienes la suscriben, va desde reservas por lo referido a las compensaciones entre territorios por externalidades negativas, hasta la necesidad de introducir la posibilidad de impuestos locales más allá de los nacionales, manteniendo las restricciones al endeudamiento local y el principio de responsabilidad fiscal. Al mismo tiempo, se menciona que estos principios deben ir de la mano de mayor descentralización política y que el tema de los pueblos originarios podría poner un límite a cuán unitaria puede ser la organización del país.

Sebastián Claro y Rodrigo Valdés abordan en el capítulo IV el tema del Banco Central. Revisan las razones teóricas y la amplia evidencia empírica que muestran que su autonomía contribuye a un mejor funcionamiento de la economía, y no solo a lograr una inflación menor y más estable. A pesar de que un número elevado y creciente de países les ha otorgado autonomía a sus bancos centrales, es menos común que estén en su respectiva Constitución; se trata de un avance institucional relativamente reciente. De hecho, los países que han adoptado nuevas constituciones o que las han reformado significativamente, tienden a incluirlos en su Carta Fundamental. El capítulo también permite ver los elementos que son más habituales en países que sirven de modelo en este tema y los contrasta con los que existen en la institucionalidad chilena.

A partir de un análisis de las distintas dimensiones de autonomía, Claro y Valdés proponen que la Constitución consagre los siguientes elementos para el Banco Central de Chile (bcch): 1) que lo defina un organismo autónomo, de carácter técnico y patrimonio propio, cuyo objetivo principal es la estabilidad de precios, sin perjuicio de otros que pueda establecer la ley, aunque subordinados al objetivo principal; 2) que pueda realizar operaciones solo con instituciones financieras, privadas o públicas; 3) que tenga la prohibición de entregar créditos o préstamos directos al fisco; 4) que sea regido por un órgano superior cuyo mecanismo de nombramiento será definido por ley, pero que, específicamente, establezca que la remoción de un consejero solo podrá ser iniciada por el Presidente de la República si la actuación del miembro del Consejo implica un grave y manifiesto incumplimiento de los objetivos del Banco, y la que deberá ser refrendada favorablemente por una mayoría del Senado, y 5) que entregue su cuenta pública.

Aunque varios de los autores suscriben la propuesta, algunos preferirían equiparar la autonomía del Banco Central a la de la Corte Suprema o el Contralor General de la República, en un aspecto preciso y limitado, esto es, que el Congreso también tenga la capacidad de iniciar un proceso de destitución por casos especificados en la ley, como es la facultad del Presidente en la actualidad. Una autora prefiere que la Constitución mencione que el Banco Central será un órgano autónomo y dejar a la ley la regulación de dicha autonomía. Hay también una opinión de mantener los objetivos del Banco Central como están descritos hoy en su Ley Orgánica.

El capítulo V, cuyos autores son Luis Eduardo Escobar y Rodrigo Vergara, trata sobre la propiedad privada. Esta, como uno de los derechos fundamentales del ser humano, es un concepto que está presente desde los orígenes de las constituciones. Tiene sus antecedentes más emblemáticos en la Carta Magna inglesa (1215), en la Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789) y en la Constitución de los Estados Unidos (1791). Es parte fundamental en el adecuado funcionamiento de las economías modernas.

En Chile está consagrada en las constituciones de 1833, 1925 y 1980. En la primera, la propiedad privada estaba garantizada y solo en caso de “utilidad del Estado”, establecida por ley, podía ser objeto de expropiación. Y para ejecutar la expropiación, el dueño debía ser indemnizado adecuadamente y en forma previa. La de 1925 era muy similar en esta materia, aunque se le daba un rol social a la propiedad. La Carta Fundamental de 1980 incluye los elementos anteriores, es decir, su función social y la expropiación por casos de utilidad pública, por una ley, a precio justo y al contado, y la posibilidad de acudir a tribunales.