Rodrigo Valdés - Aspectos económicos de la Constitución

La discusión sobre las dimensiones económicas de la Constitución se centra entonces en organizar los aspectos fundamentales del Estado, así como en establecer ciertos límites para el ejercicio de la democracia. Por una parte, el eje “orgánico” o “institucional” pareciera dibujar un plano cartesiano, similar a aquellos con que los profesores de economía desarrollan sus explicaciones en clases. En el eje horizontal se establece la doctrina de separación de poderes, especialmente la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, así como el lugar que correspondería a organismos constitucionalmente autónomos, como el Banco Central o la Contraloría General de la República. En el eje vertical, a su vez, se discute la distribución territorial del Estado y la manera en que mayores niveles de descentralización afectarían los incentivos de quienes administran las finanzas públicas.

Por otra parte, el eje “sustantivo” o “dogmático” propone una discusión acerca de los límites de la democracia. Desde una perspectiva intergeneracional, pareciera existir un estándar material de vida, un conjunto de prestaciones sociales, cuya garantía no depende del Congreso o del Gobierno, sino que los jueces pueden ordenar directamente su satisfacción. Ello, sin embargo, pareciera encontrar un límite, también constitucional, en instituciones destinadas a preservar la democracia intergeneracional. Ciertamente, en un mundo con recursos escasos la capacidad de gasto de generaciones futuras depende de la sustentabilidad financiera que tengan las decisiones adoptadas en el presente.

Al empezar este prólogo se señaló que, de alguna manera, el ejercicio que registra este libro anticipa la conversación que animará la próxima deliberación constituyente, en el entendido de que ella será necesariamente multidisciplinaria. Pero, además, cabe expresar el deseo de que este libro anticipe el modo en que dicha deliberación se desplegará, porque las personas que participaron en él lo hicieron de un modo atento a la historia y al hecho de que las instituciones que comprende la Constitución arrastran consigo su propia historia —muchas veces larga—, de la que vale la pena aprender, para mantenerla o modificarla con racionalidad. Así, pusieron en el lugar que corresponde la metáfora de la “hoja en blanco”: solo un mecanismo de reemplazo constitucional y no —por ser ilusorio e insensato— un llamado a comenzar desde cero, de espaldas a la tradición. Y dichas personas, también, se entregaron a este ejercicio con un genuino ánimo deliberativo, entregando razones para persuadir y dispuestos a ser persuadidos cuando las razones contrarias eran mejores.

Los ocho economistas y la filósofa que aquí escriben logran una virtuosa combinación entre un cierto candor académico y un evidente sentido de lo público.

Diego Pardow

Lucas Sierra

INTRODUCCIÓN

Chile vive lo que se conoce como un “momento constitucional”: un período en que los ciudadanos deliberan intensamente sobre su norma común principal. Después del triunfo de la opción Apruebo en el plebiscito de octubre de 2020, 155 miembros de una Convención Constituyente serán elegidos en elecciones programadas para abril de 2021.1 Luego, los convencionales elegidos tendrán nueve meses prorrogables por otros tres meses para acordar, escribir y proponer una nueva Constitución para Chile, la que posteriormente será sometida a un plebiscito ratificatorio. De aprobarse, esta nueva Constitución reemplazará a la actual, la de 1980, que fue reformada de manera relevante en 1989 y 2005.

Son, sin duda, múltiples los temas y las aristas que tocará la discusión de la Convención, para lo que se necesita información y análisis si se quiere una deliberación constructiva. Entre otros temas, será parte del debate la definición misma de la Nación, además de las libertades, los derechos políticos, económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, el régimen político, la organización del territorio, el régimen jurisdiccional y la potestad constituyente.2 Según lo plasmado en la Constitución actual, luego de un acuerdo político a fines de 2019, la nueva Constitución se escribirá siguiendo reglas que acordará la propia Convención por 2/3 de sus miembros. Es esperable y deseable que existan diversas vertientes que contribuyan a la discusión y sirvan de antecedentes para la profunda deliberación requerida. Este libro es un esfuerzo en esa dirección.

El volumen se concentra en ocho aspectos económicos concretos que deberá enfrentar la discusión constitucional: 1) la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público; 2) las reglas del proceso presupuestario; 3) la forma del Estado y su gestión fiscal; 4) la autonomía y objetivos del Banco Central; 5) el régimen de protección y obligaciones de la propiedad privada; 6) las regulaciones constitucionales del agua y la minería; 7) la manera de presentar los derechos económicos y sociales; y 8) las directrices y límites sobre Estado subsidiario y Estado empresario.

La racionalidad detrás de escoger estos temas específicos son, por un lado, acotarlos de manera de lograr cierta profundidad en el análisis de cada uno. Por el otro, los autores de los capítulos son en su gran mayoría economistas y son los temas más cercanos a su experticia. Cabe también mencionar que la propia elección de los temas siguió un proceso de deliberación entre los autores y, en todo caso, dichos temas dicen relación con materias que son parte relevante del debate reciente sobre aspectos económicos de la Constitución en Chile. En términos generales, se relacionan con la política fiscal, con la política monetaria, con la propiedad privada y con los derechos económicos y sociales y su provisión (rol del Estado).

Por cierto, hay muchos temas constitucionales tanto o más importantes que los que se analizan en este libro. Por ejemplo, eventuales cambios al régimen político tendrían efectos en múltiples dimensiones. En algunos capítulos de este volumen se discute cómo cambiarían algunas conclusiones bajo modificaciones del sistema presidencial actual, pero no se analiza directamente. Tampoco se buscó ser exhaustivo en los temas económicos, pero sí tomar algunos de aquellos que parecen más candentes para la discusión.

Aunque el objetivo último del libro es contribuir a que la discusión constitucional en Chile (y eventualmente en otros países) sea lo más informada posible, el ejercicio realizado detrás de su preparación también representa una experiencia de deliberación colectiva de cierto valor. En efecto, si bien desde el punto de vista disciplinar el grupo es bastante homogéneo, los autores de este libro tienen opiniones políticas disímiles y reflejan un arco relativamente amplio de posturas. Los resultados muestran que, aunque muchas veces no hay opiniones unánimes, la dispersión de juicios es más acotada de lo que se podría suponer. En la mayoría de los casos se trata de matices. Y cuando hay diferencias más pronunciadas, también se pueden encontrar elementos comunes, lo que permite acercar posiciones.

METODOLOGÍA

El trabajo realizado para este libro se inspira en el proceso detrás de Diálogos Constitucionales (2015)3 y Propuestas Constitucionales (2016),4 editados por Lucas Sierra, en que un grupo de abogados de distintas visiones políticas dialogaron sobre contenidos constitucionales. En este libro, cada capítulo tiene dos o tres autores que analizan cada materia desde una perspectiva económica. En cada caso, se discuten aspectos del tema desde el punto de vista teórico y se revisan las constituciones chilenas y la experiencia comparada más relevante (constitucional y práctica). Para esto último, se usa especialmente el material que ha reunido el Comparative Constitutions Project,5 que permite comparar constituciones y cuantificar ciertas prácticas, así como literatura técnica sobre los distintos temas, siempre cuidando las especificidades de cada realidad.