Rodrigo Valdés - Aspectos económicos de la Constitución

Cada capítulo termina con una propuesta concreta y razonada para la nueva Constitución, aunque no se propone una redacción jurídica específica. Asimismo, para cada uno de los capítulos se buscó parear autores que no estuvieran fácilmente de acuerdo ex ante y se les pidió que se esforzaran en acordar propuestas de contenido específico común cuando fuera posible.

Además de la propuesta constitucional de cada tema (o más de una si no hay consenso entre los autores, lo que se produjo en uno de los ocho capítulos y en un aspecto puntual de otro), se incluye en cada capítulo una breve opinión crítica del resto de los autores del volumen sobre las propuestas respectivas. Cada uno podía suscribir, suscribir con reservas, no suscribir o simplemente no manifestar una opinión. Se entiende que suscribir con reservas refleja que se está de acuerdo con gran parte de la propuesta del capítulo respectivo, pero se tiene alguna reserva o desacuerdo en algunos temas específicos. No suscribir, por el contrario, implica estar en desacuerdo con un aspecto sustantivo de la propuesta. No manifestar opinión puede deberse a diversas razones, entre ellas, a que no se ha estudiado suficientemente el tema. Es importante dejar claro que las opiniones son exclusivamente sobre la propuesta y no sobre el resto del contenido del capítulo. En la mayoría de los casos hay una suscripción con algunas reservas.

Se debe subrayar que nuestro objetivo no es entregar opciones de redacción de ciertos aspectos de la Constitución. No somos expertos en ello. El propósito es entregar lineamientos (generales, pero también específicos) sobre lo que debiera incluir una nueva Constitución. Por cierto, este debate también nos llevó a aquellos aspectos que no debieran ir en una Constitución y que tendrían que ser más bien objeto del debate político y las leyes. En los distintos capítulos se encuentran diversas opiniones al respecto.

Después de los contactos iniciales para conformar el grupo de autores, nuestra primera reunión se produjo en enero de 2020, a la que invitamos a dos abogados expertos sobre estas materias, Luis Cordero y Sebastián Soto, para evaluar si tenía sentido iniciar este proyecto. Con su entusiasta apoyo, nos convencimos de que podíamos intentar hacer un aporte. A partir de entonces, se inició un proceso extenso de discusión que incluyó dos sesiones de presentación y de diálogo sobre cada tema, una preliminar y otra final, de manera de recibir retroalimentación del resto de los autores. La mayoría de las reuniones fue telemática, debido a la pandemia de coronavirus. Luego, los autores circularon la versión final del capítulo respectivo sobre el cual el resto pudo reaccionar de manera escrita. Son esas reacciones las que se incluyen al final de cada capítulo.

Durante las sesiones de presentación y discusión, el grupo contó con la presencia, paciencia y enseñanzas de los abogados Diego Pardow y Lucas Sierra, a quienes agradecemos sinceramente. Su rol principal fue ayudarnos con dudas legales, delimitar contenidos cuando el grupo se alejaba de cuestiones constitucionales y, especialmente, acotar el riesgo de que un grupo de economistas no entienda a cabalidad los matices y también el sentido profundo de temas que van mucho más allá de nuestra área específica de conocimiento. De las muchas cosas que aprendimos, una especialmente significativa fue que, para las distintas materias, el peso de la prueba está en si debe incorporarse el tema en la Constitución; no todo puede estar en ella. También, que una cosa es la letra y otra su aplicación práctica. Les agradecemos también su cuidado de no interferir con sus propias opiniones. Desde luego, ellos no son responsables de los eventuales errores que puedan persistir.

LOS CAPÍTULOS

Los tres primeros capítulos, iniciativa exclusiva de gasto, proceso presupuestario y forma del Estado y gestión fiscal, están relacionados con la política fiscal. El cuarto, Banco Central, con la política monetaria. Los capítulos V y VI se relacionan con la propiedad. El primero de ellos con la propiedad privada, en términos generales, y el segundo con dos bienes que tienen un tratamiento especial en la Constitución y en el ordenamiento jurídico en general, y que además han sido por un buen tiempo motivo de discusión pública: los recursos mineros y el agua. El capítulo VII es sobre derechos económicos y sociales; el VIII, sobre Estado subsidiario y Estado empresario.

En el capítulo I, Jorge Rodríguez y Rodrigo Vergara analizan la iniciativa exclusiva presidencial en materia de gasto público. La intención de esta regla es que el responsable de las finanzas públicas —tarea que en el ordenamiento chileno recae en el Presidente de la República— tenga el control efectivo de las herramientas para ello. La iniciativa presidencial exclusiva, entonces, está íntimamente relacionada con el tipo de régimen político.

En Chile esta regla tiene larga data. Hay antecedentes desde la Constitución de 1925, reforzados con las reformas de 1943 y 1970, y ampliados en la Constitución de 1980. Desde 1990 ha funcionado razonablemente bien, contribuyendo a la solidez de las cuentas fiscales, puesto que se han generado incentivos para que el Gobierno asuma la responsabilidad sobre la sostenibilidad del gasto. A pesar de ello, no se puede desconocer que esta norma ha generado una creciente tensión política, en especial de parte de un Congreso que se siente con pocas atribuciones para incidir en política pública, por lo que ha comenzado a ser desafiada.

Los autores del capítulo proponen mantener la iniciativa presidencial exclusiva de gasto público, asumiendo el contexto de un régimen presidencial. Manteniendo la norma, se propone darle un mayor rol al Legislativo, permitiendo que pueda presentar iniciativas que conlleven gasto, pero con el requisito de ser suscritas por un cierto porcentaje de parlamentarios y que la mesa de la cámara respectiva la entregue al Gobierno para su patrocinio o para que fundamente su rechazo, en un plazo de 30 días, pudiendo seguir su tramitación solo en caso de que el Gobierno la patrocine. Es interesante notar que incluso en países con regímenes parlamentarios o semipresidenciales, donde en teoría esta norma sería menos relevante, hay varios casos donde se tiene algún grado de iniciativa exclusiva del Gobierno.

El rango de opiniones del resto de los autores, más allá de quienes la suscriben, va desde reservas orientadas a darle este mayor rol al Legislativo, prefiriendo mantener la situación actual, hasta eliminar la iniciativa exclusiva de gasto, pero introduciendo elementos para asegurar la responsabilidad fiscal. Una posibilidad que se menciona es que cada iniciativa lleve aparejada un financiamiento.

Sebastián Claro y Andrea Repetto, en el capítulo II, analizan el proceso presupuestario, que es el conjunto de normas y leyes que distribuyen las competencias entre los poderes del Estado en el diseño, discusión, aprobación y ejecución del Presupuesto de la Nación. La Constitución chilena, siguiendo con su tradición histórica, otorga al Poder Ejecutivo las mayores atribuciones en este proceso, buscando que las herramientas de control y manejo presupuestario estén radicadas en quien tiene la responsabilidad en la administración financiera del Estado. En ese sentido, es un tema muy relacionado con la iniciativa exclusiva tratada en el capítulo I. La Constitución actual le entrega casi todo el poder al Ejecutivo y el Congreso solo puede aprobar o reducir los gastos contenidos en el proyecto de Ley de Presupuestos (salvo los que estén establecidos por ley permanente). Los autores proponen mantener los aspectos esenciales del esquema actual, pero con modificaciones que concedan al Congreso una mayor incidencia en la discusión sobre la composición del gasto. Buscan un debate presupuestario basado en mejor información y supuestos más robustos, que resguarde la sostenibilidad fiscal y abra un espacio para reflejar las preferencias de la ciudadanía implícitas en la elección tanto del Presidente de la República como de los parlamentarios.