Jenny Elisa López Rodríguez - La implementación de políticas públicas y la paz - reflexiones y estudios de casos en Colombia

El proceso de implementación de las políticas públicas es el momento en el cual se da la mayor movilización de recursos de carácter social, institucional y financiero, para realizar las acciones que permitan el cumplimiento de los objetivos propuestos. En ese momento, la institucionalidad entra a desempeñar un papel importante como orientadora y responsable del desarrollo de las políticas públicas. Por lo anterior, durante mucho tiempo se consideró que la implementación de políticas públicas era un problema fundamentalmente de carácter operativo, por lo cual fue desconocida la importancia y complejidad política, social e institucional que encierra el proceso como momento de concreción de derechos, deberes, beneficios y costos sociales.

Además, los procesos de implementación son considerados por algunos estudiosos del campo de las políticas públicas como el aspecto más olvidado, al menos, a cuatro razones:

1. La dinámica del desarrollo del campo de estudio de las políticas públicas, en la cual se presentó inicialmente una gran preocupación por el diseño o formulación de la política pública.

2. El poco impacto que tienen los cambios de la implementación en el aumento del capital político en el corto plazo (Ingram, 1999).

3. La creencia arraigada según la cual la obtención de recursos económicos es una condición suficiente para la operación.

4. Las perspectivas que han minimizado, trivializado o simplificado el papel de la burocracia y los órdenes complejos de redes organizacionales públicas, privadas, del tercer sector, en sus diversos ordenes de jerarquías y de relación–nacional, subnacional, supranacional e internacional, de cooperación, colaboración, oposición etc.–.

Los estudios sobre implementación de políticas públicas, de corte fundamentalmente anglosajón, han estado ligados de manera directa con el estudio de los modelos organizacionales, en la medida en que estos definían las estrategias de intervención (Elmore, 2003a).

De acuerdo con esto, el modelo de implementación dominante durante gran parte del siglo XX fue el modelo racional burocrático (o top-down), caracterizado por niveles altos de centralización de las decisiones, bajos niveles de discrecionalidad, una concepción arraigada del arreglo formal como variable clave del éxito de los procesos de implementación, y la identificación de la institucionalidad estatal como el actor más importante en su desarrollo. Esta perspectiva sobre los procesos de política pública empieza a transformarse a partir de evidenciar los límites de la acción estatal, tanto en su eficacia como en su legitimidad. Sin duda, este asunto va a estar ligado en los países denominados de centro a la crisis del Estado de bienestar; entretanto, en América Latina, será asociado al fracaso, para algunos, o al agotamiento, para otros, del modelo de sustitución de importaciones y su correlato político-institucional: el Estado benefactor. En otras palabras, lo que estaba en juego, de fondo, era el cuestionamiento del Estado de bienestar, así como la delimitación del papel del Estado y del mercado en términos de la provisión de bienes y servicios sociales.

Junto con ello, el inicio de los procesos de evaluación de políticas públicas señalaba problemas en la formulación, pero también evidenció los problemas de la implementación y su papel decisivo en el cumplimiento de los objetivos de la política. Estos problemas identificados no solo mostraban las limitaciones del monopolio de la administración pública, sino que además evidenciaban el carácter no monolítico de esta, que exigía un esfuerzo más riguroso y profundo en los diseños de implementación.

En este marco, a finales del siglo XX, con la profundización de la mundialización y la crisis económica de los años setenta, el mundo opta por una salida de corte neoliberal. Esta parte de reconocer a la competencia como el mecanismo que conduce a la eficiencia; con ello, el mercado competitivo y la democracia liberal se convierten en los marcos institucionales de referencia en los cuales se desarrollarán las políticas públicas. Esto significa que la democracia liberal de mercado ha determinado de manera importante tanto los contenidos de las políticas –con preferencia por las de corte compensatorio sobre las de contenido estructural– y las estrategias de intervención –focalización por universalización– como los mecanismos de operación –privatización, mercados institucionales, concesiones, alianzas público-privadas, entre otras–.

Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que los procesos de formulación, construcción e implementación de políticas públicas han sufrido, al menos, cuatro transformaciones importantes en los últimos treinta años.

1. El redimensionamiento del papel del Estado, que pasó de ser un Estado productor a un estado regulador.

2. Un cuestionamiento de la delimitación absoluta, de corte liberal, entre lo público y lo privado.

3. La superación de la identificación de lo público como exclusivamente estatal, que niega e invisibiliza diversos actores que asumen un papel protagónico frente a lo público entendido en sentido amplio.

4. Reconocimiento de nuevas formas de interacción y coordinación entre formas organizativas estatales, sociales y económicas, entre las cuales la gobernanza política tiene un papel privilegiado (Jessop, 1999).

Estas transformaciones trajeron consigo nuevos enfoques y análisis sobre los procesos de implementación de las políticas públicas sobre los cuales es importante y revisar sus aportes frente a las preocupaciones concretas que existen hoy sobre la implementación de los acuerdos de La Habana, que sin lugar a dudas constituyen una apuesta para la generación de transformaciones en el Estado y la sociedad colombiana. En ese sentido, son presentadas en la siguiente sección algunas de las reflexiones de orden conceptual sobre los procesos de implementación, que pueden ser útiles en el sentido señalado.

Los estudios sobre la implementación se han dado fundamentalmente en tres líneas. La primera de ellas está relacionada con las preocupaciones por el diseño institucional y organizacional; allí han sido centrales las discusiones sobre la relación Estado/mercado, centralización/descentralización, líneas de jerarquía, mando, niveles de coordinación y estructuras de soporte de la comunicación. Una segunda línea se refiere a la identificación de variables de éxito que, sin señalar expresamente una identificación de carácter normativo con un modelo institucional y organizacional, propenden por destacar las condiciones que aseguran la efectividad de la implementación. Una tercera línea tiene que ver con la caracterización de los modelos de implementación en función de las características propias de las políticas públicas a implementar, asunto último que no será abordado aquí.

Diseños institucionales y organizacionales

Como arriba se anotó, una primera línea de análisis en los procesos de implementación ha sido constituida por la preocupación por los diseños institucionales y organizacionales. El diseño institucional hace referencia a la matriz de normas que regulan los diferentes ámbitos sociales y que definen con ellas, las estructuras que orientan el comportamiento individual y colectivo. El diseño organizacional hace referencia a el conjunto de principios, objetivos, criterios y relaciones que soportan la acción conjunta (Pressman y Wildavsky, 1998), alrededor de un objetivo. Ahora bien, los estudios sobre diseños institucionales y organizaciones se nutren especialmente de los desarrollos en la administración, la teoría de las organizaciones y el neoinstitucionalismo (Arellano, Cabrero y Del Castillo, 2000; March y Olsen, 1997; Olson, 1992; Dimaggio y Powell, 1999).