Pippa Norris - Integridad electoral

Como muchos países del cuadrante inseguro-excluyente de la gráfica 2.2, los problemas del registro electoral de Honduras son un componente más de una amplia gama de amenazas a la integridad electoral. La política hondureña ha sido profundamente inestable en la década que siguió a la crisis constitucional de 2009 y posterior golpe de Estado que removió de su cargo al entonces presidente Zelaya tras su intento de eliminar límites al mandato presidencial (Powell, 2012, p. 1018). La elección de 2013 estuvo marcada por distintas y graves malas prácticas electorales que la EOM de la Unión Europea (UE) informó como “casos de violencia e intimidación” y “flagrantes violaciones de las regulaciones de la campaña sobre financiamiento y propaganda” (EU EOM, 2013, p. 4). La valoración del registro electoral en Honduras fue particularmente mala y por lo tanto la EOM de la UE recomendó modernizar el registro electoral, incluyendo la despolitización de la distribución de tarjetas de identidad (EU EOM, 2013, pp. 3-4). La descripción del registro electoral afirmaba que no era “preciso ni confiable”, pues incluía casi un tercio de registros de personas fallecidas o de ciudadanos que habían emigrado (EU EOM, 2013, pp. 3-4). En otros casos, los ciudadanos vivos encontraron que habían sido eliminados del registro electoral, los habían registrado como fallecidos o cambiado su residencia sin su conocimiento (EU EOM, 2013, p. 15). Una combinación de errores administrativos y fraude absoluto socavó gravemente la credibilidad del registro electoral y la confianza pública en la celebración de elecciones en Honduras.

Las elecciones de 2017 en Honduras han sido todavía más cuestionadas, y han estado marcadas por el fraude, la intimidación y la violencia, dejando a más de treinta personas muertas (Kinosian, 2018). La EOM de la OEA denunció dichas elecciones por su “falta de integridad” y no respaldó el resultado, afirmando que “la única forma posible para establecer un vencedor es que el pueblo de Honduras sea convocado nuevamente a elecciones generales” (OAS EOM, 2017b). Otra vez se facilitó el fraude por numerosos errores en el padrón electoral que contó con gran cantidad de personas fallecidas y de emigrados (OAS EOM, 2017c, p. 8). Si la convocatoria a una “auditoría integral del registro electoral” de la EOM de la OEA (2017c, p. 9) no se atiende, no puede garantizarse que los problemas del registro electoral, endémicos de las elecciones en Honduras, no continuarán. Si bien esto puede parecer poco probable a la luz de muchos otros problemas de integridad electoral que enfrenta este país, hay motivos para el optimismo. El análisis de la EIP de más de mil recomendaciones de la EOM de la OEA en 71 elecciones nacionales en América encontró que alrededor de la mitad de sus recomendaciones habían sido puestas en práctica, parcial o totalmente (Martinez i Coma, Nai y Norris, 2016, p. 8). La implementación de medidas para resolver los problemas que señaló la EOM de la OEA y las deficiencias en el registro electoral es parte integral de la prevención de complicaciones durante la elección que socava las normas centrales de la democracia (Norris, Frank y Martinez i Coma, 2015).

Conseguir que las elecciones vayan bien tiene consecuencias para la calidad de la democracia, la estabilidad del proceso político y la confianza pública en los procesos electorales. Esto último puede ilustrarse con la ronda 2016-2017 del Barómetro de las Américas de la Universidad de Vanderbilt (LAPOP, por su sigla en inglés), en la que se preguntó a los encuestados “¿Hasta qué punto confía usted en las elecciones en este país?” (Seligson y Pérez, 2017). La gráfica 2.3 muestra el porcentaje de los que reportaron confianza en las elecciones de su país y el puntaje del índice PEI. La relación positiva entre ambos indica que las mediciones de integridad electoral se vinculan a la confianza en los procesos electorales (r = 0.47, p < 0.05).

Brasil es una excepción notable pues presenta buen desempeño en los peritajes de integridad electoral, pero bajos niveles de confianza pública en las elecciones. En este caso, la confianza en los procesos democráticos ha sido socavada por la corrupción endémica (Weitz-Shapiro y Winters, 2017, p. 60). Es claro que la integridad de los procesos electorales debe separarse de lo que las élites hacen una vez que obtienen el poder. La corrupción degrada la legitimidad de un régimen (Seligson, 2002) y los analistas han advertido de la gravedad de la amenaza que representa la disminución de la confianza pública en las instituciones democráticas de Brasil (Patricio y Cleuren, 2009, p. 116). Incluso en contiendas electorales de alta calidad pueden competir candidatos motivados por la búsqueda de riqueza personal, lo que se resume en el popular refrán portugués Rouba, mas faz (“Roba, pero hace las cosas”) (Winters y Weitz-Shapiro, 2013).

La integridad electoral no es una condición suficiente para el funcionamiento de una democracia, pero es necesaria. Las malas prácticas electorales socavan la capacidad de las contiendas electorales de conferir legitimidad a los representantes del gobierno que sirven en nombre de la gente. Las normas democráticas y la confianza pública en los procesos electorales son difíciles de ganar y una vez que se obtienen resultan muy frágiles. Lo que puede tomarse décadas para ser construido rápidamente puede degradadarse por mala conducta electoral. Las decisiones preelectorales que determinan quien puede o no votar, la forma en que el registro electoral se construye y mantiene, y la discriminación de votantes potenciales tiene importantes efectos en las etapas posteriores del ciclo electoral y en la calidad y viabilidad de la democracia.

El registro electoral persiste como una de las áreas problemáticas del ciclo electoral. El dilema entre inclusión y seguridad es tanto una oportunidad para sacar provecho político mediante malas prácticas, como un importante desafío logístico y administrativo. Garantizar que millones, y a menudo decenas o cientos de millones, de electores sean capaces de ejercer sus derechos democráticos fundamentales evitando doble voto o suplantación, es intrínsecamente complejo. Soluciones como el registro automático, las tecnologías biométricas o el voto digital, conllevan grandes riesgos para los que, como siempre, la implementación es la clave.

Más allá de la discusión de las ventajas y desventajas entre el acceso de electores y la seguridad de las urnas subyace un cálculo de costo/beneficio de primer orden. Muchos países están menos preocupados con la probabilidad de errores que por la magnitud de estos. Los que administran las elecciones muestran una fuerte dependencia respecto de los procedimientos de registro electoral del pasado y se resisten a emprender reformas potencialmente riesgosas. Este enfoque conservador tiene la ventaja de evitar errores derivados de los cambios, pero también implica riesgo por no innovar. Cuando los cambios se implementan frente a una situación de crisis, es poco probable que sean óptimos; pueden satisfacer necesidades de corto plazo, pero esto suele ser a expensas de la salud más amplia del sistema electoral.

Cada caso de estudio muestra diferentes aspectos de los problemas del registro electoral y del delicado equilibrio entre seguridad e inclusión. El caso brasileño destaca los beneficios de la experiencia y el potencial de transformación digital cuando es bien implementada en los procesos electorales. El caso chileno muestra que los problemas pueden surgir incluso en los procesos de transformación. El caso de Estados Unidos subraya la amenaza para la integridad electoral derivada de la politización de las reglas electorales, así como que las malas prácticas aparentemente menores pueden tener un efecto de bola de nieve y terminar en problemas más serios. Los problemas de integridad electoral de Honduras subrayan el papel crucial de las organizaciones regionales e internacionales para identificar problemas y ayudar a los países en su desarrollo democrático. Este capítulo ha demostrado que los factores contextuales tienen un papel importante en la determinación de las posibles prácticas de registro electoral, aunque con la conciencia de que no existe ninguna solución que resuelva todos los problemas en todos los lugares. El análisis comparativo regional y global, sin embargo, proporciona un marco para la identificación y aplicación de mejores prácticas.