Sven Eisenmenger - Handbuch Hamburger Polizei- und Ordnungsrecht für Studium und Praxis

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Von der Grundregel der Landeskompetenzgibt es allerdings sowohl in den Gesetzgebungs- als auch in den Verwaltungskompetenzkatalogen Ausnahmen, von denen die wichtigsten nachfolgend angesprochen werden. So liegt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Grenzschutzgem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG beim Bund (vgl. BPolG), der durch Bundesgesetz dazu gem. Art 87 Abs. 1 Satz 2 GG auch eigene Behörden – die Bundespolizei– einrichten kann. 146Da im Übrigen die Verwaltungskompetenz des Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG fakultativ ist, konnte der Bundesgesetzgeber in § 2 Abs. 1 BPolG auch den Ländern Grenzschutzaufgaben zubilligen, soweit dies mit dem jeweiligen Bundesland vereinbart ist. Insofern resultiert daraus auch die Besonderheit einer eigenen Wasserschutzpolizei Hamburgs mit Grenzschutzaufgaben und HafenSG(s. unten D.II.).

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Nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG obliegt dem Bundesgesetzgeber auch die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für den Luftverkehrmit der Verwaltungskompetenz nach Art. 87 d Abs. 1 Satz 1 GG und gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 a GG für den Verkehr mit Eisenbahnenmit der Verwaltungskompetenz nach Art. 87 e Abs. 1 Satz 1 GG, 147sodass auch insoweit die Bundespolizeinach Maßgabe des BPolGinsbesondere für die Gefahrenabwehr zuständig ist.

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Wesentlich ist ferner die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus(vgl. BKAG) durch das Bundeskriminalamtgem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 9 a GG mit der Verwaltungskompetenz nach Art. 87 Abs. 3 GG, 148das damit jedenfalls auch präventiv tätig ist.

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Zu der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz gehört gem. Art. 73 Abs. 1 Nr. 10 HS 1 lit. b und c GG ferner die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder zum Schutze der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes oder eines Landes (Verfassungsschutz)und zum Schutze gegen Bestrebungen im Bundesgebiet, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen auswärtige Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden.

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Weitere Bundeszuständigkeiten betreffen den Schutz auf hoher See(Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 5, Art. 74 Abs. 1 Nr. 17 und 21 GG) mit der Verwaltungskompetenz des Bundes aus Art. 87 Abs. 1 Satz 1 und Art. 89 Abs. 2 Satz 2 GG 149– dies fokussiert sich auf die Bundespolizei. Der Schutz der Bundeswasserstraßengem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 21, Art. 89 GG im Sinne der Strompolizei 150obliegt dem Bund, es sei denn, es gibt Sonderregelungen, wie etwa in Hamburg für einen Teil der Elbedurch den Zusatzvertrag zu dem damaligen Staatsvertragsgesetz von 1921 zwischen dem Reich und u. a. Hamburg, 151sodass hier nun die Hamburger Wasserschutzpolizeizuständig ist (s. unter D. I.). Besondere Zuständigkeiten bestehen im Übrigen auch für den Zollvollzugsdienst(Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG, Art. 87 Abs. 3 Satz 1 und 2 GG) 152.

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Zusammengenommen bleibt es nach alledem bei dem Grundsatz der Landeszuständigkeit im Bereich der Gefahrenabwehr, sowohl bezogen auf Gesetzgebungs- als auch auf Verwaltungskompetenzen. Daraus speisen sich direkt und indirekt SOG, PolDVG und HafenSG mit der Zuständigkeit der Polizei Hamburg.

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Neben den beschriebenen Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen sind es auch die allgemeinen Staatsstrukturprinzipien, die den Staat formen und insoweit auf die Polizei und andere Ordnungsbehörden einwirken. Es wäre im Übrigen auch gut vertretbar, die gesondert geschriebenen Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen als Konkretisierung der Staatsstrukturprinzipien aufzufassen. Jedenfalls lassen sich diese Prinzipien Art. 20 GG entnehmen. Die Prinzipien – ebenso wie die sog. Staatsziele des Art. 20 a GG – werden nachfolgend anhand der Relevanz für das Polizei- und Ordnungsrecht entfaltet.

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Vor allem das Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, wirkt sich erheblich auf das Gefahrenabwehrrecht aus. Die nachfolgenden Bestandteile werden teilweise auch als eigenständige Prinzipien angesehen (so das Gewaltenteilungsprinzip), gleichwohl werden dann aber wiederum erhebliche Schnittmengen mit dem Rechtsstaatsprinzip attestiert. 153Diese Zuordnungsfrage ist ohne praktische Auswirkungen, sodass die Frage an dieser Stelle dahingestellt bleiben kann. Insofern werden nachfolgende Komponenten vereinfachend als dem Rechtsstaatsprinzip zugehörig unterstellt.

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Zum Rechtsstaatsprinzip gehört demnach die Gewaltenteilung(Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), d. h. die Aufteilung der Gewalt in die Gesetzgebung, in die die Gesetze anwendende Verwaltung, wie z. B. die Polizei, und in die Rechtsprechung, die insbesondere die Einhaltung der Gesetze durch die Verwaltung kontrolliert. 154Weiterhin kann man zum Rechtsstaatsprinzip den sog. Verfassungsvorrangzählen, nach dem ein Verstoß gesetzlicher Vorgaben gegen das GG grundsätzlich zur Nichtigkeit der gesetzlichen Vorschriften führt (s. zur Zuständigkeit des BVerfG Art. 100 Abs. 1 GG). 155Zum Rechtsstaatsprinzip zählt ferner das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, das in seiner Ausprägung als Vorrang des Gesetzesdie Verwaltung verpflichtet, sich an bestehende Gesetze zu halten und nicht gegen sie zu verstoßen. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung bedeutet in seiner Ausprägung als Vorbehalt des Gesetzesaußerdem, dass die Verwaltung im Bereich der Eingriffs- und der grundrechtsrelevanten Leistungsverwaltung nur tätig werden darf, wenn sie dazu durch Gesetz ermächtigt ist (s. auch Art. 103 Abs. 2 GG), 156so gerade bei Gefahrenabwehrmaßnahmen der Polizei gegenüber dem Bürger. Letztlich ist bei der Entscheidung der Reichweite dieses Gesetzesvorbehaltes auch die Wesentlichkeitstheorieheranzuziehen ,nach der der Gesetzgeber „in grundlegenden normativen Bereichen, zumal im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen hat“ 157.

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Zum Rechtsstaatsprinzip zählen ferner die Gewährleistung von Grundrechten(s. u. A.III.3.) und das Verhältnismäßigkeitsprinzip(s. u. B. I.4.b.bb.). 158Gerade aus dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben sich immer wieder aktuelle Impulse für das Polizeirecht, insbesondere auch für das Datenschutzrecht der Polizei (s. C.II.1.). Das Bestimmtheitsgebotverlangt von dem Gesetzgeber, Normen so klar zu fassen, dass die Rechtslage für den Betroffenen erkennbar ist (Rechtsklarheit). 159Bestimmtheit meint auch, dass eine Norm inhaltlich präzise genug sein muss. 160Darüber hinaus sind auch die Akte von Verwaltung und Gerichten „bestimmt“ abzufassen. Für die Polizei gilt demzufolge auch gem. § 37 Abs. 1 HmbVwVfG, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss (man denke z. B. an die örtliche und zeitliche Beschreibung eines Aufenthaltsverbotes). Auch der Vertrauensschutzspielt in einem Rechtsstaat eine Rolle, so bei belastenden Maßnahmen in Form des Rückwirkungsverbotes, das an Gesetze anzulegen ist. Im (präventiven) Gefahrenabwehrrecht ist die Bedeutung indes eher untergeordnet (anders im Strafrecht, s. nur Art. 103 Abs. 2 GG). 161