Arturo Fontaine - La pregunta por el régimen político

Definiciones, objeciones y contestaciones

En el régimen parlamentarista quien gobierna se mantiene en el poder mientras la mayoría parlamentaria no lo destituya mediante un voto de censura. Es en ese sentido que el poder de la primera magistratura emana de la Cámara. Porque no siempre los parlamentarios votan formalmente por el Primer Ministro en el Parlamento. Para que el Jefe de Gobierno pueda asumir el cargo se necesita un voto de investidura en países como Alemania, España, Italia, Bélgica. Sin embargo, por ejemplo, en el Reino Unido, Suecia y Dinamarca no hay una votación. Si un partido obtiene la mayoría absoluta de los escaños, su líder será el Primer Ministro. Si eso no ocurre, habrá una negociación entre los dirigentes de los partidos para armar una coalición mayoritaria. El Jefe de Gobierno surge a partir de la mayoría de escaños parlamentarios. Pero en ambos casos, el Jefe de Gobierno perdura en el poder mientras la mayoría parlamentaria lo tolere. El arma principal del Parlamento es el voto de censura. Cuando se habla de que el Parlamento ‘elige’ al Primer Ministro, de que el poder de ese premier ‘nace y muere’ o ‘se origina y subsiste’ por decisión del Parlamento, lo que, en rigor, se dice es que una mayoría parlamentaria puede hacerlo caer. Es importante tener presente esto en las páginas que siguen.

Por otra parte, no hay un tiempo de duración determinado previamente. Margaret Thatcher estuvo en el poder quince años. Angela Merkel está por cumplir dieciséis. Otros primeros ministros han durado meses.

El Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo tienen el mismo origen. Tanto las leyes como los decretos ejecutivos emanan de quien escogió el Parlamento, en el sentido antes dicho, es decir, el gobernante gobierna mientras no sea destituido por una mayoría parlamentaria vía un voto de censura o no confianza. El gobierno es así un agente de la mayoría parlamentaria e, indirectamente, del pueblo que eligió a esos parlamentarios. El parlamentario que ejerce como premier fue elegido en su distrito; no votaron por él o ella sino los de ese distrito.

Por otra parte, el cargo de Jefe de Estado —que no es quien gobierna— tampoco proviene de una votación popular. Muchas veces, como se sabe, se trata de un Rey o Reina de carácter vitalicio y hereditario, como ocurre en el Reino Unido, Suecia, Dinamarca, Holanda, Bélgica, España... En estos países, el Jefe de Estado tiene una legitimidad de tipo tradicional y una significativa presencia mediática, lo que le confiere un poder simbólico. En Alemania, en cambio, el Presidente es elegido por el Parlamento y representantes de los parlamentos estaduales, y tiene una duración determinada.

El Primer Ministro típicamente puede disolver el Parlamento y llamar a nuevas elecciones. Es su gran arma. Una mayoría parlamentaria puede destituir al gobernante, pero el gobernante, a su vez, puede disolver el Parlamento.

Hay países, como Alemania, España o Bélgica, donde rige lo que se llama “el voto de no confianza constructivo”. Según esta norma, para que el voto de censura prospere, es decir, para que el Jefe de Gobierno sea destituido, es necesario que haya una mayoría no solo de acuerdo en destituirlo sino en la persona del nuevo Jefe de Gobierno. En otras palabras, para derribar un gabinete se requiere una mayoría capaz de originar uno que lo reemplace.

En el régimen presidencialista, en cambio, el gobernante es elegido por votación popular nacional y los ministros de su gabinete son cargos de su confianza. El poder de la primera magistratura emana directamente del voto ciudadano. Presidente y Parlamento tienen orígenes independientes y el Presidente es un agente del pueblo. Al elegir al Presidente en una elección nacional y competitiva, la ciudadanía elige a la vez al Jefe de Estado y al Jefe de Gobierno, por un tiempo determinado. Típicamente, el Presidente no puede disolver el Parlamento.

El régimen semipresidencialista se caracteriza porque: 1) el Presidente es elegido por votación popular, y 2) el primer ministro y su gabinete son, colectivamente, de la confianza del Parlamento. Esta es la definición de Elgie (2011a), que parece la más operativa. La de Duverger, el primero en plantear este tipo de régimen como una categoría propia, agrega un tercer elemento: que el Presidente retenga facultades considerables (Duverger, 1980). La dificultad de la definición, como objeta Elgie, (2011a), estriba en qué estimar son facultades considerables. Bajo este régimen, el Jefe de Estado es elegido en una elección competitiva y por votación popular nacional y el Jefe del Gobierno (Primer Ministro) por el Parlamento. Se busca asegurar, de esta manera, que el gobierno cuente con una mayoría legislativa, pues emana y depende del Parlamento. Pero, típicamente, el Presidente tiene la facultad de disolver el Parlamento.

Por cierto, se trata aquí solo de describir, en grandes líneas, los que son los regímenes políticos entendidos como tipos puros. En la realidad, se dan muchísimas mezclas y variaciones (Cheibub et alia, 2013). Y las prácticas a menudo son más importantes que la regla constitucional misma. En Chile lo sabemos bien. No fue una reforma constitucional la que introdujo la censura parlamentaria de los gabinetes, que se hizo habitual, especialmente, entre 1891 y 1924. Fue una práctica la que terminó por darle otro sentido a la misma Carta Fundamental de 1833. Veremos cómo la práctica ha modelado el semipresidencialismo francés, por ejemplo.

Dada la variedad de facultades e instituciones que pueden albergar dos regímenes políticos del mismo tipo, —parlamentarista, presidencialista o semipresidencialista— al contrastarlos hay que suponer que las facultades e instituciones son básicamente las mismas, salvo que en un caso hay un tipo de régimen (parlamentarista, por ejemplo) y en otro, un tipo de régimen diferente (semipresidencialista, por ejemplo). Hay que hacer el análisis comparativo céteris páribus, es decir, todo se mantiene constante, salvo el régimen político.

Shugart y Carey (1992) distinguen el régimen presidencial-parlamentario y el de premier. Según la interpretación de Elgie —a quien sigo al respecto en este ensayo—, se trata de dos variantes del semipresidencialismo (Elgie, 2011).12 En un régimen semipresidencialista presidencial-parlamentario, el primer ministro y el gabinete dependen tanto del Presidente como del Parlamento. En un régimen semipresidencialista de premier, el primer ministro y su gabinete solo dependen del Parlamento. Y, como se señaló, el Presidente tiene la facultad de disolver el Parlamento y llamar a elecciones anticipadas. En el presidencialismo-parlamentarista el gabinete es nombrado y removido por el Presidente, pero cae si no cuenta con la confianza de la Cámara. La formación del nuevo gabinete es resorte del Presidente, pero vuelve a caer si no tiene o pierde el respaldo de la mayoría parlamentaria. En el semipresidencialismo de premier, en cambio, aunque la iniciativa sea del Presidente, el nuevo gabinete nace y muere con el respaldo de la mayoría parlamentaria (Shugart and Carey, 1992, pp. 23-25). A menudo, bajo el presidencialismo-parlamentarista el Presidente puede disolver la asamblea legislativa.

Lo más llamativo del régimen semipresidencialista es que puede darse el caso —y de hecho se ha dado muchas veces— que el Presidente elegido por el pueblo se encuentre con que el Parlamento le impone un gabinete opuesto. En esa situación —la famosa ‘cohabitación’— el gobernante pasa a ser un agente del Parlamento. El Presidente es un agente del pueblo que lo eligió si y solo si logra y mantiene una mayoría en la Cámara legislativa. Porque en tal caso, esa mayoría elegirá al primer ministro que él sugiera. Pero si eso no ocurre, o si el Presidente pierde esa mayoría, el gobierno es un agente de la Cámara. Hay variantes. Se puede exigir que el voto de censura sea mayor a la simple mayoría, por ejemplo. En cualquier caso, si el Presidente pierde la mayoría parlamentaria quedan en el poder dos cabezas que se oponen, la del Presidente y la del Primer Ministro.