Michael Frey - Staatsrecht aus Verwaltungsperspektive

13Die Voraussetzungen des Verwaltungshandelns lassen sich erklären, wenn man sich die Rolle der Verwaltung als ausführende Gewalt (Exekutive) im Staatsaufbau und die Bedeutung bestimmter Elemente des Staatsorganisationsrechts für die Verwaltung verdeutlicht. Zu diesen wichtigen Elementen zählen das Bundesstaatsprinzip, die Gewaltenteilungund das Rechtsstaatsprinzip.

14Nach Art. 20 Abs. 1 GG ist die Bundesrepublik Deutschland ein „ Bundesstaat“ (und kein Staatenbund oder Einheitsstaat). Der deutsche Bundesstaat besteht aus einer zweigliedrigen Ordnung aus Bund und den Ländern. Sowohl dem Bund als auch den Ländern kommt damit Staatsqualität zu. Daraus ergibt sich, dass neben dem Grundgesetz des Bundes auch jedes Land eine eigene Verfassung hat, das neben dem Grundgesetz von der Verwaltung des jeweiligen Landes zu beachten ist. Diese Landesverfassungen dürfen dem Grundgesetz nicht widersprechen (Art. 28 Abs. 1 GG). Das Grundgesetz gehtden Länderverfassungen als höherrangiges Recht vor. Das folgt aus Art. 31 GG („Bundesrecht bricht Landesrecht“) i. V. m. Art. 142 GG.

Gemeinden sind hingegen kein drittes Glied in dieser Ordnung. Den Gemeinden wird zwar die kommunale Selbstverwaltung verfassungsrechtlich garantiert (Art. 28 Abs. 2 GG), eine eigene Staatsqualität haben sie aber nicht, sie sind stattdessen Teil der Länder und kein gleichgestellter föderaler Teil der Bundesrepublik.

15Innerhalb dieses zweigliedrigen Aufbaus ist die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgabe grundsätzlich Sache der Länder, Art. 30 GG. Dieser Grundsatz wird für die Gesetzgebungskompetenzen in den Art. 70 ff. GG wiederholt und konkretisiert. Was die Ausführung der Gesetze durch die Verwaltung betrifft, so zeichnet sich folgendes Bild ab:

Landesgesetze werden ausschließlich von den Landesverwaltungen ausgeführt. Gem. Art. 83 GG führen die Länder auch die Bundesgesetze als eigene Angelegenheit aus, soweit im GG nichts anderes bestimmt ist (Landeseigenverwaltung, Art. 84 GG). Daneben bestehen die Bundesauftragsverwaltung (Art. 85 GG) und die Bundeseigenverwaltung (Art. 86 ff. GG). Nur im letzten Fall tritt der Bund nach außen hin auf. Handelt das Land im Rahmen der Landeseigenverwaltung oder der Bundesauftragsverwaltung, hat es nach außen hin die ausschließliche Wahrnehmungskompetenz und ist daher in diesen Fällen auch „richtiger Beklagter“ i. S. d. § 78 VwGO.

16Den Ländern obliegt dem Grunde nach auch die Gesetzgebungskompetenz für das Verfahren vor den Landesverwaltungen. Dieses Verhältnis spiegelt sich auch in der Vorrangregelung des § 1 Abs. 3 VwVfG des Bundes wider, wonach die Landesverwaltungsgesetze auch bei der Durchführung von Bundesrecht Vorrang vor dem VwVfG haben. Daneben bestimmen die Länder auch welche Behörde für die Durchführung der Gesetze zuständig ist. In Baden-Württemberg ist dies zumeist in sog. Zuständigkeitsverordnungen geregelt.

Der Bund kann Zuständigkeiten und Verfahren der Landes verwaltungen nur in den Grenzen der Art. 84, 85 GG und im Rahmen sog. Annexkompetenzen regeln. 1Insb. kann er nicht (mehr) den Gemeinden eine Aufgabe zuweisen, Art. 84 Abs. 1 S. 7, 85 Abs. 1 S. 2 GG. 2

17Baden-Württemberg hat den Verwaltungsaufbau im LVG BW und das Verfahren inkl. der örtlichen Zuständigkeit im LVwVfG geregelt. Kenntnisse über den Verwaltungsaufbau sind zentral für die Bestimmung der Zuständigkeitender Ausgangs- und Widerspruchsbehörden, den Prüfungsumfang der Widerspruchsbehörde und die Bestimmung des Klagegegners. Baden-Württemberg folgt dem dreigliedrigen Verwaltungsaufbau, der dem Grunde nach auch auf Bundesebene besteht: untere, höhere und oberste Verwaltungsbehörde. Neben diesen sog. allgemeinen Verwaltungsbehörden bestehen sowohl auf Bundes- wie auch auf Landesebene besondere Verwaltungsbehörden 3, die hier nicht weiter erörtert werden sollen.

18Im Einzelnen bedeutet der Aufbau grob gesagt Folgendes: Sehr wichtige Angelegenheiten mit Tragweite für das gesamte Bundesland werden in der Regel von den Ministerien als oberste Verwaltungsbehörde ausgeführt. 4Sehr wichtige Angelegenheiten mit Tragweite über das Gebiet mehrerer Stadt- und Landkreise hinaus werden von den vier Regierungspräsidien als höhere Verwaltungsbehörde erfüllt. 5 Ministerien und Regierungspräsidiensind keine Körperschaftenbzw. juristischen Personen. Sie sind Behördendes Landes Baden-Württemberg, das als Gebietskörperschaft juristische Person ist. Wenn sie handeln, wird also das Land unmittelbar tätig. Man spricht daher von der unmittelbaren Staatsverwaltung, wobei mit „Staat“ das Land gemeint ist. Auf dritter Stufe können auch Landratsämtern oder Gemeinden Aufgaben des Landeszugewiesen werden (Regelfall 6).

19 Gemeindensind eigene Gebietskörperschaften, also juristische Personen des öffentlichen Rechts. Als eigenständige Gebietskörperschaften verwalten sie sich und ihre Aufgaben selbstständig (kommunale Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG). Das gilt auch, wenn ihnen als sog. untere Verwaltungsbehördenach §§ 15 ff. LVG BW Landesaufgaben als Pflichtaufgaben nach Weisung(§ 15 Abs. 2 LVG BW) übertragen werden. Sie handeln dabei im eigenen Namen, erlassen also eigene Verwaltungsakte. 7Man sprich daher von mittelbarer Staatsverwaltung. Konkret zuständige Behörde 8ist der Bürgermeister, nicht der Gemeinderat, § 15 Abs. 2 LVG BW.

20 Landkreisesind wie Gemeinden Gebietskörperschaften. Auch ihnen können Pflichtaufgaben nach Weisung übertragen werden (mittelbare Staatsverwaltung). Regelfall ist jedoch, dass das Landratsamt selbst als staatliche Behörde(unmittelbare Staatsverwaltung) tätig wird, was sich aus § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG BW und § 1 Abs. 3 S. 1, 2 LKrO BW ergibt. Das Landrats amtkann also Behörde des Landkreises wie auch Behörde des Landes sein. Diese Besonderheit wird als Doppelfunktionalität des Landratsamtesbezeichnet. Wenn das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde handelt, ist also nicht der Landkreis, sondern das Land richtiger Beklagter i. S. d. § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO.

21Die genannten Behörden (Ministerien, Regierungspräsidien, Landratsämter, Bürgermeister) haben weitere Untergliederungen, die für den Staatsaufbau nicht weiter bedeutend sind: Dezernate, Ämter, Fachbereiche etc. Es handelt sich um bloße innerorganisatorische Aufteilungen der Verwaltung. Sie werden unterschiedlich bezeichnet und ihr Aufgabenbereich ist unterschiedlich weit. Im Stadtkreis A kann bspw. nach der innerorganisatorischen Verteilung der Zuständigkeit das „Sozialamt“ für die polizeiliche Einweisung von Obdachlosen zuständig sein, während im Stadtkreis B dafür das „Ordnungsamt“ zuständig ist.

22Wichtiger Teil des dreistufigen Verwaltungsaufbaus des Landes ist die sog. Fachaufsicht, § 2 LVG BW. Fachaufsicht bedeutet, dass jegliches Handeln einer staatlichen Behörde auf Recht- und Zweckmäßigkeitüberprüft werden kann, § 3 Abs. 2 LVG BW. Die Fachaufsicht wird stets von den Behörden ausgeübt, die in der Stufe über der handelnden Behörde stehen. 9

23

Aufbau der allgemeinen Verwaltungsbehörden in Baden-Württemberg