Werner Schiefel - Niedersächsisches Kommunalwahlrecht

40. Gesetz zur Änderung kommunalverfassungs-, kommunalwahl- und beamtenversorgungsrechtlicher Vorschriften v. 16.12.2013 (GVBl. S. 307). Neubekanntmachung des NKWG v. 28.1.2014 (GVBl. S. 35)

41. Gesetz zur Neuordnung des Meldewesens v. 17.9.2015 (GVBl. S. 186)

42. Gesetz zur Änderung niedersächsischer Rechtsvorschriften aus Anlass der COVID-19-Pandemie vom 15.7.2020 (GVBl. S. 244)

43. Haushaltsbegleitgesetz 2021 v. 10.12.2020 (GVBl. S. 477)

44. Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Landeswahlgesetzes, des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes und des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes v. 10.06.2021 (GVBl. S. 368)

Die wichtigsten Änderungen sind im Folgenden nach Sachgebieten zusammengefasst.

Die Bestimmungen über aktives und passives Wahlrecht, Sitzerwerb und Sitzverlust wurden mehrfach geändert und mit den entsprechenden Regelungen des Landtags- und Bundestagswahlrechts harmonisiert (G 2, 6, 10, 21 und 24). 19Die Regelvermutung des Wohnsitzes am Ort der Hauptwohnung, die zunächst im NKWG geregelt war (G 12), wurde später in die NGO und NLO übernommen (G 15), die 2011 zusammen mit dem Gesetz über die Region Hannover zum NKomVG (G 37) zusammengefasst wurden, wobei seit 2001 nicht mehr der bürgerlich-rechtliche, sondern der melderechtliche Wohnsitzbegriff maßgebend ist (G 29). Das Wahlalter wurde 1970 zunächst von 21 auf 18 (G 9) und dann 1995 auf 16 Jahre (G 26), das Wählbarkeitsalter 1970 von 25 auf 21 (G 9) und 1982 auf 18 Jahre (G 21) herabgesetzt. Gegenstand mehrerer Novellen waren die im weiteren Sinne zum Wahlrecht zu zählenden Bestimmungen über die Unvereinbarkeit von Amt und Mandat (G 8, 20, 28, 31 und 34). Eine Ausweitung der für Kreis- und Gemeindewahlen geltenden Verfahrensregelungen auf andere Wahlarten brachten die Einführung der Ortschaftsverfassung und der unmittelbaren Wahl der Samtgemeinderäte (G 11) sowie die Einführung der Stadtbezirksverfassung (G 19).

Die laufende Wahlperiode wurde mehrfach verlängert. Im Jahre 1960 hatte das Bundesverfassungsgericht im Verfahren über eine Verfassungsbeschwerde gegen Bestimmungen des NKWG (vgl. unten IV 5 c) den bereits auf den 23.10.1960 festgesetzten Wahltermin durch einstweilige Anordnung aufgehoben und bestimmt, dass ein neuer Wahltermin erst nach der Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde festgelegt werden dürfe. 20Da diese Entscheidung erst nach dem bevorstehenden Ende der laufenden Wahlperiode zu erwarten war, wurde diese bis längstens Mai 1961 verlängert (G 4); die folgende Wahlperiode wurde auf 3 1/2 Jahre verkürzt (G 5). 1972 wurde wegen der ungünstigen Terminlage zur Zeit der Olympischen Spiele in München das Ende der kommunalen Wahlperiode um einen Monat verschoben (G 13). Damit wurde der Beginn der Wahlperiode für die Zukunft auf den 1.11. (nicht mehr 1.10.) festgelegt. Um im Zusammenhang mit der Gebietsreform zu vermeiden, dass in einigen Neugliederungsgebieten kurz hintereinander mehrfach gewählt werden musste, nämlich im Oktober 1972 bei den allgemeinen Neuwahlen und erneut im Anschluss an die zum 1.1.1973 vorgesehenen Gebietsänderungen, wurde die Wahlperiode in den betroffenen Landkreisen und Gemeinden um zwei Monate bis zum 31.12.1972 verlängert (G 14). 211976 wurde die bis dahin vierjährige Wahlperiode auf 5 Jahre verlängert (G 17).

Die seit 1946 bei den Kommunalwahlen geltende Verbindung von Verhältniswahl und Personenwahl wurde – in unterschiedlichen Varianten – bis heute beibehalten. Von 1956 bis 1961 galt das Prinzip der Verhältniswahl mit freien Listen und drei Stimmen mit der Möglichkeit des Panaschierens, von 1961 bis 1967 das Prinzip der Verhältniswahl mit lose gebundenen Listen und einer Stimme, von 1967 bis 1977 das Prinzip der Verhältniswahl mit einer Stimme in einer Verbindung von lose gebundenen und starren Listen, seit 1977 das Prinzip der Verhältniswahl mit freien, erstmalig bei der Kommunalwahl 1996 zusätzlich auch wieder mit starren Listen und drei Stimmen mit den Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens.

1961 wurde das Dreistimmen-Wahlrecht zugunsten eines Einstimmen-Wahlrechts beseitigt (G 5). Dahinter stand das Ziel, eine größere Chancengleichheit zwischen Parteien und Einzelbewerbern herzustellen. Bislang hatte der Wahlvorschlag eines Einzelbewerbers nie alle Stimmen eines Wählers auf sich vereinigen können, da ein derartiges „Kumulieren“ nicht vorgesehen war. Um insoweit eine Gleichstellung des Einzelbewerbers mit den Parteien zu erreichen, bekam der Wähler fortan nur noch eine Stimme, so dass sowohl der Parteibewerber als auch der Einzelbewerber das volle Stimmengewicht des einzelnen Wählers auf sich ziehen konnte. 22

Durch eine erneute Umgestaltung des Wahlsystems wurde 1967 eine Kombination aus Personenwahl und Listenwahl eingeführt (G 7). Der Wähler konnte sich entweder für einen einzelnen Bewerber (Personenwahl) oder für einen Wahlvorschlag in seiner Gesamtheit (Listenwahl) entscheiden. Bei der Gesamtsitzverteilung wurden die für den Wahlvorschlag als Gesamtliste und die für seine einzelnen Bewerber abgegebenen Stimmen zusammengefasst. Die einer Partei oder Wählergruppe im Wahlgebiet insgesamt zugefallenen Sitze wurden nach dem jeweiligen Stimmenverhältnis auf die in den einzelnen Wahlbezirken aufgestellten Wahlvorschläge verteilt. Die auf einen Wahlvorschlag entfallenden Sitze standen der Gesamtliste und den einzelnen Bewerbern im Verhältnis der Stimmen zu, die für die Gesamtliste einerseits und für die Gesamtheit der einzelnen Bewerber andererseits abgegeben worden waren. Die sich danach für die Gesamtheit der einzelnen Bewerber ergebenden Sitze erhielten die Bewerber mit den höchsten Stimmenzahlen, die der Gesamtliste zustehenden Sitze wurden nach der Reihenfolge der Liste besetzt.

Als wesentliches Motiv für die Einführung dieses Systems wurde angeführt, dass sich bei dem bisher geltenden und bei den Kommunalwahlen 1961 und 1964 praktizierten Verfahren eine starke Konzentration der Stimmen zugunsten der Bewerber auf den ersten Listenplätzen und eine außerordentlich geringe Berücksichtigung von weiblichen Kandidaten gezeigt habe. 23

Zehn Jahre später kam es zu einer erneuten Änderung des Wahlsystems (G 18). Die Möglichkeit, die Stimme einer Gesamtliste zu geben, entfiel. Die Stimmabgabe – jetzt wieder mit drei Stimmen – galt einzelnen Bewerbern, wobei die Stimmen auf mehrere Bewerber desselben oder verschiedener Wahlvorschläge verteilt werden und mehrere Stimmen auf einen Bewerber „gehäuft“ werden konnten. Maßgeblich für die Gesamtverteilung der Sitze war das Stimmenverhältnis der Wahlvorschläge im Wahlgebiet. Dieses System einer Verhältniswahl mit freien Listen in Form eines Dreistimmen-Wahlrechts mit den Möglichkeiten des Kumulierens und Panaschierens stimmte weitgehend mit einem im April 1966 abgelehnten FDP-Entwurf überein. 24Jetzt wurde ein entsprechender Gesetzentwurf gemeinsam von den Koalitionsfraktionen CDU und FDP vorgelegt und gegen die Stimmen der SPD beschlossen. Durch die Gesetzesänderung sollte das Element der Personenwahl verstärkt werden, um die Verbindung zwischen Wählern und Gewählten zu intensivieren und die Auswirkung der Stimmabgabe auf die Sitzverteilung durchsichtiger zu machen. 25

Die Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts 26sah in der fehlenden Möglichkeit der Wähler, ihre Stimmen statt einzelnen Kandidaten auch einem Wahlvorschlag in seiner Gesamtheit zu geben, einen Nachteil für Personen mit geringem Bekanntheitsgrad. Ihrer Empfehlung, diese zusätzliche Möglichkeit zu eröffnen, ist der Landtag 1995 mit dem sechsten Änderungsgesetz (G 27), das erstmals auf die Wahlen 1996 anzuwenden war, gefolgt.