Martin Loughlin - Handbuch Ius Publicum Europaeum

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Art. 38 CF sieht die Möglichkeit vor, dass die Exekutive aufgrund einer parlamentarischen Ermächtigung das Verordnungsrecht durch „ Ordonnances “ im Bereich der Gesetzgebung wahrnimmt, deren wichtigste Angelegenheiten in Art. 34 CF aufgezählt sind. Der Conseil constitutionnel hat die Befugnis des Parlaments, sich seiner Kompetenzen zu entledigen, verhältnismäßig gut eingerahmt, insbesondere über das Erfordernis einer hinreichenden Bestimmtheit der Ermächtigung. Überdies trägt der Conseil constitutionnel über den Rückgriff auf die verfassungskonforme Auslegung dazu bei, die genauen Schranken der Ermächtigung und somit auch der Kompetenzen der übertragenen Verordnungsgewalt zu bestimmen.[169] Der Rückgriff auf das Instrument der Ordonnances hat sich seit Mitte der 1990er Jahre erheblich fortentwickelt und dadurch das institutionelle Gleichgewicht in der Ausübung der Rechtsetzungsbefugnisse in Gefahr gebracht. Die Ordonnance neigt dazu, eine gewöhnliche Methode des Normerlasses zu werden. Sollte sich diese Tendenz bestätigen und nachhaltig wirken, so müsste man sich mit der Feststellung begnügen, dass die Fünfte Republik für das Problem der Selbstaufgabe des repräsentativen Regimes letzten Endes keine Lösung hat bieten können. Sie hätte – im Gegenteil – durch eine allgemeine, stellenweise sogar radikale Beschränkung des Parlaments zur Schärfe des Problems beigetragen.[170]

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Die Instabilität der Regierungen in der Dritten und der Vierten Republik ist nicht nur auf die Tatsache zurückzuführen, dass die Regierungen durch einfache, allzu oft destruktive Koalitionen darstellende Mehrheiten de facto gestürzt werden konnten, sondern auch auf die Unfähigkeit der Regierung, vom Auflösungsrecht Gebrauch zu machen, das von der öffentlichen Meinung als monarchisches und autoritäres Relikt aufgefasst wurde (oben Rn. 6). Zwischen 1877 und 1958 konnte das Unterhaus lediglich einmal im Jahr 1955 aufgelöst werden. Das zur Herstellung des institutionellen Gleichgewichts erforderliche Gleichgewicht der Waffen konnte sich niemals entwickeln.

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Art. 49 CF, insbesondere Abs. 3, gilt zu Recht als das die Stabilität der Regierungen seit 1958 sichernde Herzstück. Einerseits kann die Opposition die Regierung nur über die Annahme eines Misstrauensantrags durch die absolute Mehrheit der Mitglieder der Nationalversammlung stürzen. Diese Regelung existierte schon in der Vierten Republik, doch wurde sie seinerzeit insofern umgangen, als man über eine feinsinnig berechnende Enthaltung der Regierung zu verstehen geben konnte, dass sie nur von einer Minderheit gestützt wurde, ohne jedoch die schicksalhafte Grenze der absoluten Mehrheit zu erreichen. Diese Berechnung notwendiger Enthaltungen ist nunmehr unmöglich, da allein die für den Misstrauensantrag abgegebenen Stimmen gezählt werden (Art. 49 Abs. 2 CF). Mit anderen Worten, die Verfassung führt eine zugunsten der Regierung wirkende Fiktion ein, der zufolge jedes Mitglied der Nationalversammlung, das sich nicht ausdrücklich gegen die Regierung ausgesprochen hat, als mutmaßlich für sie gezählt wird. Wenngleich dieses Vorgehen – im Unterschied zum konstruktiven Misstrauensvotum in Deutschland – den Sturz der Regierung nicht mit Wahlen eines neuen Regierungschefs kombiniert, so erfordert es doch eine klare Mehrheit zu Ungunsten der gegenwärtigen Regierung. Allerdings könnte allein diese Vorschrift die Stabilität der Regierungen nicht hinreichend sicherstellen, da sie unterlaufen werden könnte, indem eine Koalition der Nationalversammlung den Misstrauensantrag formell ablehnt, im Gegenzug die wichtigen Gesetzesvorlagen der Regierung und insbesondere deren Budget zurückweist und die Regierung hierdurch regierungsunfähig macht. Die für die Stabilität der Regierungen entscheidende Vorschrift ist in Art. 49 Abs. 3 normiert: Die Regierung kann in der Nationalversammlung die Vertrauensfrage mit der Abstimmung über eine Gesetzesvorlage, sogar eines Haushaltsgesetzes, verbinden. In diesem Falle obliegt es der Opposition, mit einem Misstrauensantrag zu reagieren, deren Annahmevoraussetzungen den soeben erwähnten entsprechen. Wird der Misstrauensantrag nicht gestellt oder nicht angenommen, so gilt die Vorlage als von der Nationalversammlung angenommen. Auf diese Weise hat die Regierung während der Diskussion einer Vorlage die Möglichkeit, den Gegenstand der Diskussion insofern radikal zu verändern, als sie die Frage nach der Annahme der Vorlage durch die Frage nach ihrer eigenen Existenz ersetzen kann. In diesem Falle werden die Beratungen der Vorlage beendet und der Regierungsvorschlag, gegebenenfalls mit einigen von der Regierung akzeptierten Veränderungen, angenommen. Dieses Verfahren ist im Senat nicht anwendbar, doch da die Regierung von der Nationalversammlung verlangen kann, alleine zu entscheiden (oben Rn. 62), ist die Regierung dazu imstande, über die beliebig oft wiederholbare Anwendung des Art. 49 Abs. 3 CF die Annahme der Vorlage durch die Nationalversammlung endgültig zu erzwingen.[171]

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Ein weiterer Aspekt der Rationalisierung parlamentarischer Mechanismen liegt in der Wiederherstellung des Auflösungsrechts (Art. 12 CF), das dem Präsidenten der Republik zusteht. Diese Entscheidung steht im Ermessen des Präsidenten und unterliegt lediglich zwei Voraussetzungen. Die erste Voraussetzung ist rein formeller Natur und kann den Ermessensspielraum des Präsidenten nicht einschränken, da sie lediglich in einer Beratung mit dem Premierminister und den Präsidenten der beiden Parlamentskammern besteht. Die zweite besteht in einer dem repräsentativen Regime gewährten Garantie, die dem Präsidenten verbietet, die Nationalversammlung in dem auf die Wahl folgenden Jahr erneut aufzulösen (Art. 12 Abs. 4). Diese Garantie ist juristische Übersetzung des politischen Prinzips, das Léon Gambetta anlässlich der Krise vom 16. Mai 1877 (oben Rn. 6) angeführt hatte: „Auflösung auf Auflösung gilt nicht.“

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Wenngleich die Regierung in nahezu allen parlamentarischen Regimes der Gegenwart eine oftmals beachtliche Kontrolle über den Ablauf der parlamentarischen Organisation und Arbeit, insbesondere die Gesetzgebung, ausübt, so ist diese Kontrolle unter juristischen Gesichtspunkten kaum formalisiert und ergibt sich meist aus den informellen Weisungs- und Kontrollmöglichkeiten, welche die Regierung gegenüber der parlamentarischen Mehrheit, zumal über die Organisierung der Parlamentsfraktionen, wahrnehmen kann. Die Besonderheit der Fünften Republik liegt darin, dass eben diese Mechanismen zur Einflussnahme weitgehend formalisiert sind, insbesondere durch diverse Verfassungsnormen.

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Art. 48 CF unterscheidet zwischen dem vorrangigen, von der Regierung auf die parlamentarische Tagesordnung gesetzten Themenkomplex, und dem zusätzlichen Teil, der von den zuständigen Organen der betroffenen Kammer festgesetzt wird. Da der vorrangige Themenkomplex der Tagesordnung schlussendlich die Arbeitskapazitäten der Parlamentskammern überstieg und diese faktisch unfähig waren, selbst eine zusätzliche Themenliste zu bestimmen, sieht das Verfassungsgesetz vom 4. August 1995 vor, dass zumindest eine Sitzung im Monat vorrangig der von jeder Kammer festgelegten Tagesordnung vorbehalten ist (nunmehr Art. 48 Abs. 3 CF). Zwar hat das Gesetz mögliche Beschränkungen der parlamentarischen Arbeit durch die Regierung erschwert, doch hat diese Reform quantitativ begrenzte Wirkungen gezeitigt. Die überwältigende Mehrheit der angenommenen Gesetze sind das Resultat von Regierungsinitiativen.

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Das Verfahren zur Beratung von Gesetzen gewährt der Exekutive überdies beachtliche Garantien und Befugnisse. Mit Nachdruck zu betonen ist die relative Kontrolle der Regierung in Hinblick auf die jeweils zur Beratung stehende Vorlage. Regierungsvorlagen und parlamentarische Gesetzesvorschläge werden von einer Kommission derjenigen Kammer untersucht, der die Vorlage zuerst zugeleitet wurde. Geht die zur Beratung stehende Vorlage auf eine Regierungsinitiative zurück, kann die Kommission selbstverständlich Änderungsanträge stellen, wobei die Kammer nicht den von der Kommission veränderten Gesetzesentwurf berät, sondern die von der Regierung ursprünglich eingebrachte Fassung (Art. 42 CF). Auf diese Weise ist die Regierung in der Lage, ihren Entwurf zu verteidigen, während in den früheren Republiken die Regierung schon mit Beginn der Plenarberatungen geschwächt war, da die erste Kammer den schon veränderten und oft von der Kommission denaturierten Entwurf beriet. Zudem können sich Regierungsmitglieder jederzeit auf eigenes Verlangen in die Beratungen einschalten und sind demnach nicht den Regeln über das Rederecht der Parlamentsmitglieder unterworfen (Art. 31 CF). Nicht zuletzt unterliegt auch das Änderungsantragsrecht der Parlamentsmitglieder strengen Rahmenvorschriften: Die Regierung kann sich gegen die Beratung parlamentarischer Gesetzesvorlagen wenden, die nicht zum Bereich der Gesetzgebung gehören (Art. 41 CF). Das Änderungsantragsrecht der Parlamentsmitglieder ist insofern streng umgrenzt, als Änderungen keine Verringerung der öffentlichen Einnahmen oder Erhöhung öffentlicher Lasten zur Folge haben dürfen (Art. 40 CF). Die Regierung kann von der befassten Kammer zudem verlangen, sich in einer einzigen Abstimmung über die ganze oder einen Teil der Vorlage zu äußern, wobei nur die von der Regierung angenommenen Änderungsanträge berücksichtigt werden und die Kammer keine andere Wahl hat, als die auf diese Weise „blockierte“ Vorlage anzunehmen oder abzulehnen (Art. 44 CF). Fügt man diesen im Verfassungstext verankerten Mechanismen die oben erläuterte Möglichkeit des Rückgriffs auf Art. 49 Abs. 3 hinzu, sieht man die Bandbreite an verfassungsrechtlichen Instrumenten, die mit der „Rationalisierung“ des Parlamentarismus eingeführt wurden und die Kontrolle der parlamentarischen Arbeit durch die Exekutive sicherstellen sollen.