Henning Tappe - Öffentliches Finanzrecht

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Diese einheitliche Zuordnungist auch sinnvoll, weil sich die verschiedenen Aspekte praktisch kaum trennen lassen. Den Fachgesetzenkommt, auch wenn diese „finanzwirksam“ sind, also Auswirkungen auf die Einnahmen und Ausgaben des Staates haben, stets Vorrangzu[15]. Der Haushalt normiert die öffentlichen Ausgaben nicht, er finanziert sie nur[16]. Einnahmen und Ausgaben, für die eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, werden durch seine Ansätze nicht gerechtfertigt, gesetzlich vorgeschriebene Ausgaben aber durch sie auch nicht behindert, § 3 Abs. 2 HGrG. In beidem gibt allein die materielle Rechtslageden Ausschlag[17].

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Die wichtigsten Teilbereichedes öffentlichen Finanzrechts lassen sich am Weg des Geldes durch die „Finger“ des Staates deutlich machen: Der Staat muss das Geld einnehmen (Steuerrecht), er muss es verteilen (Finanzausgleichsrecht)und schließlich wieder ausgeben (Haushaltsrecht).

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Weil die öffentlichen Finanzen kein Selbstzweck sind, sondern mit staatlichen Mitteln staatliche Aufgabenzu erfüllen sind, bilden den Ausgangs- und Bezugspunkt für das öffentliche Finanzrecht das übrige Recht und die durch dieses (materielle) Recht vorgezeichnete Verwaltungstätigkeit des Staates. Das Finanzrecht leitet sich ab aus den Aufgaben, die es für diese anderen Sachgebiete zu erfüllen hat.

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Dazu gehört zunächst die Aufgabe, zu regeln, wer welche Kosten zu tragen hat. Denn der Staat ist kein monolithisches Gebilde, sondern gliedert sich in verschiedene Ebenenund Einheiten. In der Bundesrepublik Deutschland muss insb entschieden werden, ob der Bund, die Länderoder die Gemeindeneine bestimmte Ausgabe zu übernehmen haben. So wie das Grundgesetz die staatlichen Befugnisse und Aufgaben (Art. 30 GG), die Gesetzgebungs- (Art. 70 ff GG) und Verwaltungskompetenzen (Art. 83 ff GG) bestimmten Ebenen zuordnet, ordnet es auch – daran anknüpfend – die Kostentragungslastdiesen verschiedenen Ebenen zu.

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Grundlegend bestimmt hier Art. 104a Abs. 1 GG zu Beginn des X. Abschnitts des Grundgesetzes, der sog. Finanzverfassung(Art. 104a–115 GG), dass der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Man spricht insoweit von der Konnexität, dem Zusammenhang bzw der Verknüpfung von Auf- und Ausgaben (s. näher Rn 99 ff).

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Die Entscheidung, welche Ausgaben konkret wie geleistet werden sollen, ist Aufgabe des Haushaltsrechts. Hier bestimmt zunächst Art. 109 Abs. 1 GG, dass Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG[18] macht den durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplanzur Grundlage der Finanzwirtschaft für das jeweils beplante Haushaltsjahr (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG)[19]. Davon ausgehend lässt sich differenzieren zwischen dem speziellen Haushaltsrecht, das sich aus dem jährlichen Haushaltsgesetzergibt und dem allgemeinen Haushaltsrecht, das sich aus Dauergesetzen, insb der Haushaltsverfassung (im Bund: Art. 110–114 GG), dem Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG iVm Art. 109 Abs. 4 GG) und den Haushaltsordnungen(BHO bzw LHOen) ergibt.

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Das Haushaltsgesetz als spezielles Haushaltsrechtermächtigt mit den Ansätzen im Haushaltsplan die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, § 3 Abs. 1 HGrG, § 3 Abs. 1 BHO. Durch das Haushaltsgesetzwird also die konkrete rechtliche Entscheidung darüber getroffen, für welche Zwecke welche Dienststelle wie viel Geld ausgeben kann. Der Haushaltsplan bezieht sich immer auf ein konkretes Jahr und dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist (s. näher Rn 524 ff). Er ist die konkrete (Rechts-)Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung, § 2 BHO (ähnlich in § 2 HGrG).

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Ergänzt wird das Haushaltsgesetz durch allgemeine Vorgabenin den Haushaltsordnungen. Diese enthalten einerseits Regeln über das Aufstelleneines Haushaltsplans, zu seiner Gliederung und zu den notwendigen Inhalten, aber auch allgemeine Regeln zum Vollzugdes Haushaltsplans, nachdem dieser in Kraft gesetzt ist ( Rn 582). So dürfen Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung(§ 6 HGrG, § 7 BHO) erforderlich sind, § 34 Abs. 2 BHO. Ausgaben dürfen außerdem grds nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck, soweit und solange er fortdauert, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet werden, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO.

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Im Haushaltsrecht finden sich vor allem Vorschriften zum korrekten Umgang mit den öffentlichen Finanzen. Diese bringen zum Ausdruck, dass es sich bei den öffentlichen Finanzen zwar formal um Mittel der jeweiligen öffentlich-rechtlichen Körperschaft, in der Sache aber um das Geld der Allgemeinheithandelt, das gewissermaßen „treuhänderisch“für das Volk und im gemeinschaftlichen Interesse verwaltet wird. Die persönliche Bereicherung einzelner Amtsträger soll ebenso verhindert werden wie die Verschwendung von Steuergeld[20].

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So dürfen etwa zwischen Angehörigen des öffentlichen Dienstes und ihrer Dienststelle Verträgenur mit Einwilligung des zuständigen Ministeriums abgeschlossen werden (§ 57 Satz 1 BHO), Vermögensgegenstände sollen nur erworben werden, soweit sie zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes erforderlich sind (§ 63 Abs. 1 BHO), und dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen muss idR eine öffentliche Ausschreibungvorausgehen (§ 55 Abs. 1 BHO). Zahlungendürfen nicht von jedem Amtsträger, sondern nur von speziellen Stellen (Kassen und Zahlstellen) angenommen oder geleistet werden (§ 70 Satz 1 BHO), wer eine Zahlung anordnet, darf an den eigentlichen Zahlungen oder Buchungen nicht mehr beteiligt sein (§ 77 Satz 1 BHO). Alle Buchungensind zudem zu belegen (§ 75 BHO).

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Das Haushaltsrecht enthält daneben Vorgaben für die wirtschaftliche Betätigungdes Staates. So soll sich der Bund an der Gründung eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts oder an einem bestehenden Unternehmen in einer solchen Rechtsform grds nur beteiligen, wenn ein wichtiges Interessevorliegt, die Haftung auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist, der Staat einen angemessenen Einfluss auf die Unternehmensführung erhält und die Buchführung bestimmten Anforderungen genügt (vgl § 65 Abs. 1 BHO). Für die Länder und die Gemeinden existieren vergleichbare Vorgaben.

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Ein drittes Teilgebiet des öffentlichen Finanzrechts betrifft die zur Deckung der Ausgaben erforderlichen Einnahmen. Während sich der Staat in früheren Jahrhunderten auch über erwerbswirtschaftliches Handeln (Domänenwirtschaft) oder Kriegsbeute finanziert hat ( Rn 41 ff), erzielt der moderne Staat seine Einnahmen im Wesentlichen durch Abgaben, hier vor allem über die Erhebung von Steuern( Rn 211 ff).