Bernhard Kempen - Völkerrecht

Ursprünglich sah die Banjul-Charta nur die Errichtung der Afrikanischen Kommission für Menschenrechte und Rechte der Völker (AKMR) vor. Die Kommission ist ein Expertengremium aus elf von der AU-Versammlung für sechs Jahre gewählten unabhängigen Persönlichkeiten (Art. 30 ff. Banjul-Charta). Sie tritt für zwei bis drei Sitzungen jährlich zusammen und hat ihr Sekretariat in Banjul, Gambia. Neben der AKMR besteht der Afrikanische Expertenausschuss für die Rechte und das Wohlergehen des Kindes, der vergleichbare Aufgaben für die erwähnte Afrikanische Kinderrechtecharta von 1990 hat. Seit 2004 besteht zudem der Gerichtshof für Menschenrechte und Rechte der Völker.

Die Banjul-Charta überträgt der Afrikanischen Kommission einerseits Aufgaben zur Förderung und Verbreitung der Menschenrechte in Afrika mit beratendem, politischem bzw. diplomatischem Charakter. Diese umfassen insbesondere Vor-Ort-Besuche, Trainingsveranstaltungen und sonstige Verbreitungsmaßnahmen sowie die Arbeit von themenspezifischen Sonderberichterstattern und Arbeitsgruppen. Außerdem besteht ein Staatenberichtsverfahren (vgl. Art. 62 Banjul-Charta). Andererseits bestehen rechtsförmige Verfahren, namentlich für Staatenbeschwerden (Art. 47, Art. 49) und sonstige Beschwerden, die sowohl von → Individuen, → Nichtregierungsorganisationen (NGOs)oder sonstigen Dritten eingereicht werden können (Art. 55 ff.). Eine besondere Unterwerfungserklärung des betroffenen Staates ist hier nicht erforderlich. Von praktischer Relevanz war bislang lediglich das jedermann offene Individualbeschwerdeverfahren.

Nach Eingang einer „Mitteilung“ entscheidet die Kommission zunächst, ob sie sich mit der Beschwerde befasst (Art. 55 Abs. 2). Ist diese Entscheidung getroffen worden, beginnt die Prüfung der Zulässigkeit anhand der in Art. 56 aufgelisteten Kriterien, zu denen das Verbot anonymer Beschwerden und die Erschöpfung des innerstaatlichen Rechtswegs zählen. Zudem muss die Beschwerde innerhalb eines vertretbaren Zeitraums nach Erschöpfung des Rechtswegs eingelegt worden sein und darf nicht ausschließlich auf Informationen aus Massenmedien beruhen. Eine besondere Beschwerdebefugnis ist nicht erforderlich, Beschwerden können auch von Dritten eingereicht werden, die nicht Opfer der behaupteten Verletzung waren. In der Praxis werden Beschwerden regelmäßig durch NGOs eingereicht. Nach der Zulässigkeitsentscheidung strebt die Kommission grundsätzlich eine einvernehmliche Beilegung an. Ist dies nicht erfolgreich, tritt sie in die Begründetheitsprüfung ein. Wie bereits in der Zulässigkeitsphase kann auch hier eine Anhörung der Parteien erfolgen. Nach Art. 46 darf sich die Kommission zudem aller angemessener Untersuchungsmethoden bedienen. Art. 98 ihrer Verfahrensordnung ermächtigt die AKMR, in Fällen besonderer Dringlichkeit einstweilige Anordnungen zu treffen.

Der abschließende Bericht enthält Feststellungen über die Verletzung der Rechte, und kann Empfehlungen für Maßnahmen zur Folgenbeseitigung und Wiedergutmachung umfassen. Er ist als solcher nicht bindend, wird aber verbindlich, wenn er von der Versammlung der Staats- und Regierungschefs der AU bestätigt wird; diese entscheidet auch über die Veröffentlichung der grundsätzlich vertraulichen Verfahrensunterlagen (Art. 59 Abs. 2). Kommt der betroffene Staat den in dem Bericht enthaltenen Empfehlungen oder einer einstweiligen Anordnung nicht nach, so kann die Kommission die Angelegenheit dem Gerichtshof vorlegen (Regel 118 Verfahrensordnung der Kommission).

Maßstab für die Entscheidungen der Kommission ist in erster Linie die Banjul-Charta, aber auch die afrikanischen und internationalen Menschenrechtsverträge und sonstige Dokumente (Art. 60). Dabei bezieht sie sich in ihren Entscheidungen regelmäßig auf die Praxis der internationalen Menschenrechtsorgane, insbesondere des Interamerikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte ( → AMRK) und des → Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte( → EMRK).

1998 verabschiedete die OAU ein Protokoll zur Errichtung des Afrikanischen Gerichtshofs für Menschenrechte und Rechte der Völker. Das Protokoll trat 2004 in Kraft und hat mittlerweile 26 Vertragsparteien; der Gerichtshof hat 2007 seine Arbeit in Arusha, Tansania, aufgenommen und 2009 sein erstes Urteil erlassen. Ihm gehören elf Richter an, die die verschiedenen in Afrika vorherrschenden Rechtssysteme und die Regionen angemessen repräsentieren müssen.

Der Gerichtshof ist für streitige Verfahren zuständig, die von der Kommission, von einem Vertragsstaat des Statuts, der an einem Beschwerdeverfahren vor der Kommission beteiligt war oder Heimatstaat eines Opfers ist oder einer afrikanischen zwischenstaatlichen Organisation eingeleitet werden können (Art. 5 Abs. 1 des Statuts). In diesen Fällen ist keine gesonderte Unterwerfungserklärung erforderlich. Darüber hinaus können auch Einzelpersonen und NGOs eine Klage einreichen (Art. 5 Abs. 3 des Statuts). Eine solche ist jedoch nur zulässig, wenn der betreffende Staat eine entsprechende Erklärung abgegeben hat (Art. 36 Abs. 4 des Statuts) – derzeit haben dies lediglich 5 Staaten getan. Unter Verweis auf diese Vorschriften und deren separate Rechtspersönlichkeit wies der Gerichtshof auch eine gegen die AU selbst gerichtete Klage als unzulässig zurück (AGMR, Femi Falana ./. African Union, Urteil vom 26.6.2012, Beschwerde 001/2011).

Auch der Gerichtshof beschränkt sich bei der Prüfung der Begründetheit einer Beschwerde nicht auf die Banjul-Charta, sondern zieht daneben sonstige regionale (s. III. 1.) und internationale Menschenrechtsverträge heran, soweit diese für den betroffenen Staat verbindlich sind (Art. 7 des Statuts). Zu Beginn des Verfahrens, das grundsätzlich eine mündliche Verhandlung vorsieht, wirkt der Gerichtshof auf eine einvernehmliche Beilegung hin. Urteile sind verbindlich und können die Zahlung von Schadensersatz oder Folgenbeseitigung anordnen. Die Überwachung der Urteilsumsetzung obliegt dem Exekutivrat der AU. Im Rahmen eines streitigen Verfahrens hat der AGMR zudem die Möglichkeit, vorläufige Maßnahmen anzuordnen (Art. 27 Abs. 2 des Protokolls).

Außer für streitige Verfahren ist der Gerichtshof auch zuständig für die Erstellung von Gutachten über die Auslegung der Banjul-Charta oder eines anderen einschlägigen Menschenrechtsinstruments. Nur die AU, eines ihrer Organe, ein Mitgliedstaat oder eine von der AU anerkannte afrikanische zwischenstaatliche Organisation können ein Gutachtenverfahren einleiten (Art. 4 des Statuts).

Bemerkenswert ist, trotz der Zweistufigkeit des Beschwerdesystems, der in Regel 114 der Verfahrensordnung der Kommission und in Art. 2, 6 und 8 des Statuts des Gerichtshofs verankerte Grundsatz der Komplementarität, der eine echte Kooperation ermöglicht, aber auch voraussetzt. Tatsächlich findet in der Praxis eine enge Abstimmung zwischen beiden Organen statt – und zwar sowohl in formeller als auch in informeller Hinsicht.

Die 2000 verabschiedete Gründungsakte der AU sah die Errichtung eines Afrikanischen Gerichtshofs der AU nach Maßgabe eines besonderen Protokolls vor, das am 11.7.2003 unterzeichnet und am 11.2.2009 in Kraft getreten, aber nie faktisch umgesetzt wurde. Zur Vermeidung der Koexistenz zweier Gerichtshöfe unter dem Dach der AU wurde daher am 1.7.2008 ein Protokoll über die Fusion der beiden Gerichtshöfe zum Afrikanischen Gerichts- und Menschenrechtsgerichtshof (African Court of Justice and Human Rights) als Hauptrechtsprechungsorgan der AU beschlossen. Der einheitliche Gerichtshof umfasst zwei Sektionen mit jeweils acht Richtern – eine allgemeine und eine für → Menschenrechte. Dieses Protokoll ist noch nicht in Kraft getreten; von den hierfür erforderlichen 15 Staaten haben bislang lediglich 5 das Protokoll ratifiziert.