Bernhard Kempen - Völkerrecht

Während der Abschluss eines bilateralen völkerrechtlichen Vertrags regelmäßig die Anerkennung des anderen Vertragspartners als Staat impliziert (einschränkend aber bzgl. des Grundlagenvertrags zwischen der Bundesrepublik und der DDR BVerfGE 36, 1 [22 f.]: „faktische Anerkennung besonderer Art“), folgt aus der Beteiligung an einem multilateralen Vertrag grds. nicht die Anerkennung durch alle übrigen Vertragspartner. Entsprechendes gilt für die Mitgliedschaft in einer → Internationalen Organisation, da ansonsten ein die Anerkennung verweigernder Staat jeden Rechtsakt der Organisation mit einem Hinweis auf die fehlende Anerkennungswirkung versehen müsste. Besonderheiten bestehen aber im Fall der → Vereinten Nationen: Da gem. Art. 4 UN-Ch. nur Staaten der Organisation beitreten können, ist mit der Aufnahme in die Vereinten Nationen die Anerkennung der Staatlichkeit verbunden. Das gilt selbst gegenüber solchen Staaten, die gegen die Aufnahme gestimmt haben, da diese mit der Zustimmung zum Modus der Aufnahme per Mehrheitsbeschluss (Art. 18 Abs. 2 UN-Ch.) die Anerkennung bereits antizipiert haben. Von daher hat die Weigerung etlicher arabischer Staaten, Israel als Staat anzuerkennen, rechtlich betrachtet keine Grundlage. Palästina hat mit seiner Aufnahme in die UNESCO (Oktober 2011) zumindest einen Teilerfolg errungen, während der parallel gestellte Antrag auf Vollmitgliedschaft in den VN derzeit im Sicherheitsrat noch von den USA blockiert wird.

Mit den Richtlinien für die Anerkennung neuer Staaten in Osteuropa und in der Sowjetunion vom 16.12.1991 (Text: ZaöRV 53 [1993], S. 924) reagierten die damaligen EG-Mitgliedstaaten auf den Zusammenbruch des Ostblocks. Bei den darin niedergelegten menschenrechtlichen, rechtsstaatlichen usw. Mindeststandards handelte es sich indes nicht um (zusätzliche) Voraussetzungen zur Erlangung der Staatlichkeit, sondern um politische Bedingungen für die Aufnahme diplomatischer Beziehungen. Im Hinblick auf das zerfallende Jugoslawien hat die deutsche Bundesregierung am 23.12.1991 im Alleingang vor den übrigen EG-Mitgliedstaaten (15.1.1992) Kroatien und Slowenien anerkannt, was ihr z. T. den Vorwurf verfrühter Anerkennung eingetragen hat. Derzeit umstritten ist die Anerkennung des Kosovo, bei dem ernsthafte Bedenken hinsichtlich der → Effektivitätder Regierung angemeldet werden können; gleichwohl haben derzeit knapp 90 Staaten das Kosovo anerkannt, darunter die Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten (einschließlich Deutschlands). Der IGH ist in seinem Kosovo-Gutachten aus dem Jahr 2010 der Frage ausgewichen, indem er sich auf die Untersuchung der Völkerrechtmäßigkeit der Unabhängigkeitserklärung des Kosovo beschränkte.

Neben der vorzeitigen Anerkennung verdient noch die verspätete Anerkennung, d. h. die Nichtanerkennung eines Staates trotz Vorliegens sämtlicher Merkmale der Staatlichkeit, Erwähnung. Dabei ist zwischen der Nichtanerkennung eines Staates (im Sinne der Weigerung, diplomatische Beziehungen aufzunehmen) und der Nichtanerkennung als Staat (im Sinne der Nichtanerkennung der rechtlichen Existenz) zu unterscheiden. Erstere bildet lediglich einen unfreundlichen Akt, während Letztere tatbestandlich einen Völkerrechtsbruch darstellt. Insofern ist doch zumindest von einem beschränkten Recht auf Anerkennung auszugehen. Wie sich demgegenüber von den Vereinten Nationen betriebene Politiken kollektiver Nichtanerkennung (Südrhodesien, die südafrikanische Homelands sowie die Türkische Republik Nordzypern) völkerrechtlich legitimieren lassen, ist umstritten. Die von Frowein für den Umgang mit nicht anerkannten Entitäten entwickelte Lehre vom → de facto-Regimehat sich im Wesentlichen nur in der deutschsprachigen Völkerrechtslehre durchgesetzt.

Der Wechsel einer Regierung lässt die Identität des betreffenden Staates als Völkerrechtssubjekt unberührt. Ob der Regierungswechsel unter Wahrung des innerstaatlichen Verfassungsrechts zustande gekommen ist oder nicht, ist aus der Sicht des Völkerrechts grds. irrelevant. Insbesondere nach revolutionären Ereignissen, in deren Verlauf nicht selten zwei oder mehr konkurrierende Regierungen auftreten, kann sich für die Staatengemeinschaft aber die Frage nach der Anerkennung einer Regierung stellen. Das Völkerrecht folgt insoweit maßgeblich dem → Effektivitätsprinzip, indem diejenige Regierung anerkannt wird, die die effektive Gewalt ausübt. Die nach dem früheren ecuadorianischen Außenminister benannte Tobar-Doktrin, der zufolge sich die Staaten verpflichten sollten, keine Regierung anzuerkennen, die auf illegale Art und Weise an die Macht gekommen ist, hat sich nicht durchgesetzt. Demgegenüber betrachtet die Estrada-Doktrin (benannt nach dem früheren mexikanischen Außenminister) die Anerkennung einer anderen Regierung als ein Werturteil über dieselbe und deshalb als eine unzulässige Einmischung in die inneren Angelegenheiten. Wegen der damit verbundenen Schwierigkeiten sind mehrere Staaten, darunter Deutschland und das Vereinigte Königreich, dazu übergegangen, keine isolierten Anerkennungen von Regierungen mehr auszusprechen.

Vor diesem Hintergrund ist das Verhalten der Staatengemeinschaft im Fall des Sturzes des libyschen Machthabers Gaddafi interessant. Der deutsche Außenminister bezeichnete im Juni 2011 den aus Rebellen bestehenden Nationalen Übergangsrat lediglich als „legitime Vertretung des libyschen Volkes“ (nicht: des libyschen Staates). Demgegenüber anerkannte Italien den Übergangsrat bereits im April 2011 als „the countryʼs only legitimate interlocutor on bilateral relations“. Die UN-Generalversammlung hat den Übergangsrat am 16.9.2011 und damit rund einen Monat vor dem Tod Gaddafis als Vertreter Libyens zugelassen.

Da → Internationale Organisationennur und erst durch einen → völkerrechtlichen Vertragerrichtet werden, gelten nach h.M. für ihre Anerkennung grundlegend andere Bedingungen als für die Anerkennung von Staaten. Während die Mitgliedstaaten die Völkerrechtspersönlichkeit einer Internationalen Organisation durch ihre Mitgliedschaft – und sei es auch nur implizit – anerkannt hätten, müssten sich Drittstaaten nach dem Grundsatz „pacta tertiis nec nocent nec prosunt“ (Art. 34 WVRK; Sart. II, Nr. 320) den Gründungsvertrag nicht entgegenhalten lassen. Drittstaaten sind nach dieser Lesart frei, eine Internationale Organisation als völkerrechtlich nicht existent zu betrachten, d. h. der Anerkennung kommt hier – anders als bei den Staaten – konstitutive Wirkung zu.

An dieser Sichtweise sind jedoch Zweifel anzumelden. Zunächst einmal existiert, sobald der Gründungsvertrag ins Werk gesetzt worden ist, also Organe gebildet worden sind, die für die Internationale Organisation und die Mitgliedstaaten bindende Beschlüsse verabschieden, in der sozialen Realität eine faktische Situation, die der Anerkennung im Sinne eines „Zur-Kenntnis-Nehmens“ zugänglich ist. Zudem besteht für das Völkerrecht auch hier ein Interesse daran, die Internationale Organisation unabhängig von ihrer Anerkennung rechtlichen Bindungen zu unterwerfen. Insbesondere das → Gewaltverbotentfaltete auf der Grundlage der konstitutiven Theorie Wirkung nur für die „hinter“ der Organisation stehenden Mitgliedstaaten; sofern freilich die Organisation mit Organen ausgestattet ist, die einen von den Mitgliedstaaten losgelösten Willen bilden können, verfehlte das Gewaltverbot seine handlungsleitende Wirkung.

Darüber hinaus wird durch die Bejahung einer objektiven Völkerrechtssubjektivität Internationaler Organisationen keine mit dem Pacta tertiis-Verbot unzulässige Rechtsfolge gesetzt. Sofern sich ein Drittstaat weigert, mit einer Internationalen Organisation völkerrechtliche Verträge zu schließen, ist die Situation keine andere als bei nichtanerkannten Staaten. Im Rahmen der deliktischen (nichtvertraglichen) Haftung sieht sich ein Staat bei Bejahung der objektiven Völkerrechtspersönlichkeit Internationaler Organisationen zwar einem Anspruchsgegner gegenüber, dessen Entstehung er nicht zugestimmt hat. Dieses Phänomen ist jedoch auch von anderen Verträgen her bekannt (z. B. Gebietsabtretungs- oder Fusionsverträge) und bildet kein Spezifikum von Gründungsverträgen Internationaler Organisationen. Folglich kann ein legitimes Interesse eines Staates, einem bestimmten Völkerrechtssubjekt als Deliktsschädiger gegenüberzustehen, nicht anerkannt werden.