Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

17

Im Schrifttum wird zum Teil eine Hypertrophie der Verhältnismäßigkeit („Abwägungsstaat“[75]) beklagt, welche „harte“ Direktiven, Maßstäbe und Strukturen des Rechts aufweiche.[76] Die Rechtspraxis, zumal die Rechtsprechung, hat diese Kritik völlig unbeeindruckt gelassen. Für sie bildet der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unvermindert und mit eher noch steigender Tendenz den zentralen, nicht selten für die Entscheidung über Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer Maßnahme letztlich ausschlaggebenden Kontrollmaßstab. Im Europäisierungsprozess steht der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sogar für einen der erfolgreichsten „deutschen Exportschlager“ erster Güte, der vom deutschen Recht ausgehend – wenn auch zumeist in weniger fein ziselierter Form – Eingang in die Rechtsdogmatik verschiedener anderer Mitgliedstaaten und vor allem des EuGH/EuG gefunden hat.[77]

18

Der liberale Rechtsstaat des Grundgesetzes wurde von Anfang an durch den sozialen (materiellen) Rechtsstaat ergänzt (vgl. Art. 1 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1, Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG).[78] „Sozial“ ist der Rechtsstaat, der auf (umverteilende) Gerechtigkeit und Gleichheit zielt. Neben den der Gefahrenabwehr dienenden, unverändert wichtigen Aufgaben der Eingriffsverwaltung sind damit auch Aufgaben der Leistungs- und Lenkungsverwaltung im sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Bereich verfassungsrechtlich anerkannt. Dies gilt erst recht mit Blick auf die EU, die seit einiger Zeit verstärkt gerade im Sozialen (z.B. Dienste von allgemeinem Interesse,[79] soziale Grundrechte)[80] ein identitätsstiftendes Integrationsmerkmal sucht.[81]

19

Spätestens seit der Verankerung des Umweltschutzes im Grundgesetz (Art. 20a GG) im Jahr 1994 ist die Bundesrepublik Deutschland auch „Umweltstaat“.[82] Das Prinzip des ökologischen Verfassungsstaates drängt auf einen Umbau der sozialen Marktwirtschaft zur ökologisch-sozialen Marktwirtschaft.[83] Unter den im Zeitalter hochkomplexer Techniken (z.B. Atomtechnik, Gentechnik) wachsenden Gewissheitsverlusten[84] hat sich der Staat weiter zum Präventionsstaat gewandelt,[85] der zur Bewältigung von Risiken[86] auf das Vorsorgeprinzip setzt.[87] Auch der Vorsorgegrundsatz[88] ist vom deutschen Verwaltungsrecht ausgehend schrittweise in das Recht anderer Mitgliedstaaten sowie das Unionsrecht vorgedrungen und hat sich dort mittlerweile auf breiter Front behauptet.[89]

20

Das völker- und europarechtlich (Art. 11 AEUV, Art. 37 GRCh) vorgegebene Nachhaltigkeitskonzept weist über das traditionsreiche, bis auf die deutsche Forstwirtschaft des 18. Jahrhunderts zurückgehende Kernanliegen der langfristigen Ressourcenschonung hinaus und zielt auf einen Ausgleich ökologischer mit kollidierenden ökonomischen und sozialen Belangen (Drei-Säulen-Modell).[90] Das deutsche Verfassungsrecht hat dieses Nachhaltigkeitskonzept im Unterscheid etwa zur Schweiz[91] zwar bislang nicht rezipiert (es regelt in Art. 20a GG nur die Nachhaltigkeit im ökologischen Sinne[92]), auf einfach-gesetzlicher Ebene finden sich aber vielfältige Ausprägungen.[93] Der anzustrebende Ausgleich hat sich auch an den Interessen der nachrückenden und künftigen Generationen zu orientieren. Hierdurch soll auf Generationengerechtigkeit[94] hingewirkt werden. Die Implementation des Nachhaltigkeitsprinzips hat weit reichende Folgen für das tradierte verwaltungsrechtliche System und seine Dogmatik. Sie führt zu einer Intensivierung integrativer, finaler und prozeduraler Ansätze, zu einem Bedeutungszuwachs für planerische Instrumente[95] sowie, allgemein gesprochen, zu einem „gesteigerten Ausgriff des Verwaltungsrechts auf Zukunft und Entwicklung“[96] (Prospektivität von Recht).[97]

21

Der ökologisch-soziale Interventions-, Präventions- und Rechtsstaat hat maßgeblich dazu beigetragen, dass Deutschland als „Verwaltungsstaat“[98] mit „entfesselter Verwaltung“[99] gilt. Umschrieben wird damit die stetige Expansion der Verwaltungstätigkeit und des Verwaltungsapparats gleichsam im Sinne eines „Lebensprinzips“ der deutschen Verwaltung.[100] Auf Privatisierung, Deregulierung und Entbürokratisierung gerichtete Gegenbewegungen[101] führten insoweit nur zu geringfügigen Korrekturen. Unter den neuen Schlagworten des Gewährleistungsstaates und der Regulierung wachsen dem sich seiner Erfüllungsverantwortung entledigenden Staat zugleich wieder zahlreiche neue, anspruchsvolle Aufgaben zu.[102] In Reaktion auf die Finanzmarktkrise der Jahre 2008/09[103] schwingt das Pendel noch weiter aus in Richtung eines Neoetatismus[104], der durch Ausbau staatlicher Ingerenz (insbesondere Überwachung), durch Wirtschaftslenkung[105] und durch verstärkte eigenwirtschaftliche Betätigung (Stichwort: Rekommunalisierung von Aufgaben der Daseinsvorsorge, etwa auf den Gebieten Energie, Wasser und Abfall[106]) gekennzeichnet ist.

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen› § 74 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Deutschland› III. Verwaltungsrechtliche Institute in der Steuerungsperspektive

22

Die „Einheit der Verwaltung“ lässt sich zwar – entgegen anders lautender Stimmen im Schrifttum[107] – nicht als Teilgrundsatz aus dem Rechtsstaatsprinzip oder dem Demokratieprinzip deduzieren,[108] sie steht aber für eine regulative Idee, deren Bedeutung in erster Linie darin liegt, den Zurechnungs- und Verantwortungszusammenhang allen Verwaltungshandelns zum Staat als im Kern unaufgebbares Postulat des parlamentarischen Regierungssystems (vgl. Art. 20 Abs. 2, Art. 65 Satz 2 GG[109]) zu kennzeichnen. Soweit sich freilich der grundsätzlich nur verwaltungstheoretische Topos der Einheit der Verwaltung in seinem Sinngehalt mit dem normativen Gehalt bestimmter Verfassungsprinzipien und -bestimmungen trifft, hat er Anteil an deren normativer Funktion.[110]

23

Die Leitidee der Einheit der Verwaltung gilt dabei nicht absolut oder als Selbstzweck.[111] Im Gegenteil: Sowohl rechtlich als auch empirisch ist die Organisation der deutschen Verwaltung seit langem[112] horizontal und vertikal stark ausdifferenziert (Pluralität der Verwaltung).[113] Dem Betrachter bietet sich ein gleichsam „naturwüchsiges“[114] Bild der Fragmentierung, Spezialisierung und Polyzentralität.[115] Bund und Länder verfügen jeweils über eigene Verwaltungsstrukturen ohne eine gemeinsame Spitze. Wegen des Grundsatzes des Vollzugs auch der Bundesgesetze durch die Länder (Art. 83 GG)[116] liegt praktisch der Schwerpunkt der Verwaltungstätigkeit auf der Länderebene. Die Fragmentierung und Binnendifferenzierung ergibt sich daneben auch aus der hohen Zahl verselbständigter Verwaltungseinheiten.[117] Aus unterschiedlichen, mit den Spezifika der jeweiligen Sachmaterie verbundenen Motiven[118] wurden zahlreiche öffentliche Aufgaben aus dem Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung entlassen und organisatorisch ausgegliederten Trägern („Trabanten“) zugewiesen. Durch die Privatisierung von Staatsaufgaben und die Eingehung von Kooperationsverhältnissen zwischen dem Staat und Privaten („kooperatives Recht“[119]; Public-Private-Partnership – PPP[120]) kommt es noch zu einer weiteren Pluralisierung der Verwaltung.[121]

24

Das deutsche Verwaltungsrecht unterscheidet herkömmlich[122] zwischen unmittelbarer Staatsverwaltung und mittelbarer Staatsverwaltung.[123] Unmittelbare Staatsverwaltung betrifft Behörden als Organe von Bund und Ländern,[124] und zwar im Regelfall innerhalb weisungsgebundener Hierarchie. Von mittelbarer Staatsverwaltung spricht man, wenn der Staat öffentliche Aufgaben[125] nicht durch eigene Behörden erfüllt, sondern rechtlich verselbständigten Trägern öffentlicher Gewalt überträgt,[126] die dem Staat „mittelbar zuzurechnen“[127] sind. In Betracht kommen hierbei zum einen öffentlich-rechtliche Verbände (Körperschaften, Anstalten, Stiftungen),[128] zum anderen beliehene Private. Auch die Verfassung enthält vereinzelt Entscheidungen für Formen der mittelbaren Staatsverwaltung (Art. 86, Art. 87 Abs. 2 und 3 GG).