Roland Deres - Ausbildungsförderungsrecht

In der 13. Legislaturperiode (1994–1998) war die Ausbildungsförderung ein ständiges politisches Thema. Nachdem am Ende der 12. Legislaturperiode die beabsichtigte Novellierung des BAföG nicht die Zustimmung des Bundesrates gefunden hatte, legte die Bundesregierung zunächst den Entwurf des 17. BAföGÄndG erneut vor. Die Verbesserungen dieses Gesetzes erreichten die Auszubildenden damit erst im Herbst 1995.

Die weitere Entwicklung war von den außerordentlichen finanziellen Schwierigkeiten bestimmt, in denen sich Bund und Länder in gleicher Weise sahen. Sie waren vor allem die Folge der notwendigen Transferleistungen in die neuen Länder, der zur Erfüllung der „Maastricht-Kriterien“ erforderlichen Beschränkung der Neuverschuldung sowie der Konjunktur- und Strukturschwäche auch der deutschen Wirtschaft. Die Bundesregierung versuchte, finanziellen Spielraum zu schaffen durch Ersetzung der zinslosen Staatsdarlehen in der Studentenförderung mittels verzinslicher privater Bankdarlehen; die so gewonnenen Mittel sollten für eine Anhebung der Förderungsleistungen um 6 v. H. sowie für Hochschulbau und -sonderprogramme eingesetzt werden. Sie stieß damit auf nachhaltigen Widerstand vor allem bei Ländern, auf deren Zustimmung im Bundesrat sie angewiesen war. Die Regierungschefs von Bund und Ländern verständigten sich am 13.6.1996 darauf, die verzinslichen Darlehen im Wesentlichen nur für die Fälle vorzusehen, in denen im Tertiärbereich Ausbildungsförderung über die Förderungshöchstdauer hinaus geleistet wird; den damit nur in geringem Umfang vermehrt zur Verfügung stehenden Mitteln entsprechend waren nur geringfügige Leistungsverbesserungen möglich. Sie wurden im ­18. BAföGÄndG realisiert.

Die Regierungschefs verständigten sich zugleich darauf, „das Recht der individuellen Ausbildungsförderung und andere Bestimmungen über die Gewährung öffentlicher Leistungen, die der Studienfinanzierung dienen, einer umfassenden Prüfung zu unterziehen“. Die Untersuchungen und Verhandlungen hierüber zogen sich bis in den Herbst 1997 hin. Die Wissenschaftsseite der Länder strebte an, Kindergeld und ausbildungsbezogene steuerliche Freibeträge durch einen eltern- und einkommensunabhängigen, unmittelbar an den Auszubildenden zu zahlenden Sockelbetrag von rd. 400 DM/mtl. zu ersetzen und ihn durch eine subsidiäre Leistung zu ergänzen 21, auf Länderfinanz- und -justizseite bestanden vielfache, z. T. grundsätzliche Einwendungen 22. Vor allem der Bund hielt an dem – aus seiner Sicht – bewährten BAföG fest und konnte sich allenfalls zu einer Vereinheitlichung der wesent­lichen Voraussetzungen für die Gewährung von Ausbildungsförderung einerseits und Kindergeld wie steuerliche Freibeträge anderseits verstehen. Der Kompromiss musste auch hier wieder von den Regierungschefs gefunden werden; er lag in einer Verbesserung der BAföG-Bedarfssätze (um 2 v. H.) und -Freibeträge (um 6 v. H.) zum Herbst 1998 durch ein 19. BAföGÄndG.

In der 14. Legislaturperiode (1998–2002) wurde die in den Jahren 1995 bis 1998 geführte Diskussion über eine neue Struktur der individuellen Ausbildungsförderung fortgesetzt. Dieser Beratungsprozess hat erfreulicherweise nicht gehindert, schon zu Beginn der neuen Legislaturperiode eine nennenswerte Verbesserung der Leistungen im traditionellen System vorzunehmen durch ein 20. BAföGÄndG; sie ist vom 1. Juli 1999 an wirksam geworden.

Die Grundsatzdiskussion um die künftige Ordnung aller Bestimmungen über „öffentliche Leistungen, die der Studienfinanzierung dienen“, schien noch bis weit in die 14. Legislaturperiode (1998–2002) von der Vorstellung beherrscht zu sein, die Haushaltsmittel für Ausbildungsförderung und Kindergeld zusammen mit Beträgen in Höhe der durch die Kinder- und Ausbildungsfreibeträge bewirkten steuerlichen Mindereinnahmen einzusetzen für eine Realisierung der Grundgedanken des vom Deutschen Studentenwerk und einigen Landeswissenschaftsministerien entwickelten „Drei-Stufen/Körbe-Modells“ 23. Noch in den knappen Schlussfolgerungen des 13. Berichts nach § 35 BAföG v. 4.1.2000 (BT-Drucks. 14/1927, S. 47) heißt es: „Bei den Zielsetzungen einer effizienten systemgerechten Ausbildungsförderung geht es einmal um eine verbesserte Bedarfsdeckung für die Bedürftigsten sowie um eine Erweiterung des Kreises der Geförderten. Darüber hinaus ist eine erwachsenengerechte Ausgestaltung des BAföG beabsichtigt.“

Am 20.1.2000 jedoch stellte die Bundesministerin für Bildung und Forschung, Edelgard Bulmahn, ihre konkretisierten Reformüberlegungen öffentlich vor (BMBF-Presse-Info 7/2000); am 26.1.2000 entwickelte Bundeskanzler Gerhard Schröder in einer Grundsatzrede auf dem Bildungspolitischen Kongress seiner Partei in Bonn seine Überlegungen zur Ausbildungsförderung. Beide hielten dabei – im Gegensatz zu den Schlussfolgerungen des 13. Berichtes nach § 35 – überraschenderweise an der Grundstruktur der Ausbildungsförderung als einer subsidiären Sozialleistung fest, neben der Kindergeld und steuerliche Freibetragsregelungen unverändert fortbestanden. Sie stimmten darin voll überein mit dem Entschließungsantrag der CDU/CSU-BT-Fraktion v. 27.10.1999 (BT-Drucks. 14/2031). Zugleich kündigten sie einen wesentlich erhöhten Mitteleinsatz zur Leistungsverbesserung an. In ihrem Entwurf für ein AusbildungsförderungsreformG machte die Bundesregierung damit Ernst, er wies Mehrausgaben von über 1 Mrd. DM für das erste volle Jahr 2002 aus.

Das AusbildungsförderungsreformG führte zu einer erheblichen Er­höhung der Leistungsparameter, zur Verbesserung einzelner Sach­regelungskomplexe wie z. B. bei der Förderung von Ausbildungen im Ausland oder Studienabschlusszeiten, bei der Festsetzung der Förderungshöchstdauer und der Begrenzung der Darlehensrückzahlungsverpflichtung. Aus dem Zwang, Mittel einzusparen, waren immer mehr Detailregelungen geschaffen worden; das BAföG war im Laufe der Jahre relativ unübersichtlich geworden. Die bessere Finanzausstattung erlaubte jetzt eine Vereinfachung und stärkere Übersichtlichkeit der Regelungen (vgl. unten Tz 7).

Die Rückführung von Detailbestimmungen und die Straffung der gesetzlichen Regelungen wurde im 21. BAföGÄndG fortgesetzt.

Die förderungsrechtliche Situation in der verkürzten 15., der 16. sowie der laufenden 17. Legislaturperiode war bzw. ist gekennzeichnet von hohen Gefördertenzahlen und einem hohen Ausgabenvolumen, das nunmehr auch als Folge der durch Art. 4 des Gesetzes zur Sanierung des Bundeshaushalts v. 22.12.1999 eingeführten Vor-/Zwischenfinanzierung der Förderungsdarlehen durch die Kreditanstalt für Wiederaufbau spürbar ansteigt; die Beträge für die Verzinsung der ausgegebenen Darlehen und für die Ausfallhaftung (§§ 18d II, 56 I) wachsen ständig an.

Zugleich sind die Schwierigkeiten, einen dem Grundgesetz sowie den europäischen Stabilitätsgrundsätzen konformen Bundeshaushalt zu fahren, außerordentlich groß. Nicht zuletzt durch diese Situation sah sich die Bundesregierung veranlasst, sowohl in ihrem 15. Bericht nach § 35 BAföG 24, den sie bewusst vorzeitig schon am 22.4.2003 vorgelegt hatte, wie auch in dem 16. Bericht nach § 35 BAföG 25vom 25.2.2005 jeweils festzustellen, dass sie der angespannten wirtschaftlichen Lage wegen „keinen Spielraum für zusätzliche Anpassungsmaßnahmen“ hat, und ihre unverminderte Absicht zu bekunden, „das … erreichte Förderungsniveau auch künftig beizubehalten“ (so BT-Drucks. 15/890, S. 39, bzw. BT-Drucks. 15/4995, S. 42). Entsprechend dieser Haushaltssituation blieben die Leistungsparameter seit 2001 unverändert.

Bedeutsam war in dieser Situation das Bekenntnis der Regierungsparteien CDU/CSU und SPD in (Tz 3.6) ihrer Koalitionsvereinbarung vom 11.11.2005: „Das BAföG als Sozialleistung wird in seiner jetzigen Struktur zur Finanzierung des Lebensunterhalts erhalten (keine Reduzierung des Zuschusses)“.