Roland Deres - Ausbildungsförderungsrecht

Mit den vorgenannten Änderungsgesetzen war es – wie die Entwicklung zwischen Herbst 1982 und Herbst 1996 ausweist – gelungen, auf abgesenktem Niveau eine neue solide Finanzierungsgrundlage für die individuelle Ausbildungsförderung des Bundes zu schaffen. An der bereits im 7. BAföGÄndG vorgesehenen Anhebung der Freibeträge zum Herbst 1983 konnte festgehalten und im 8. und 10. BAföGÄndG vorgesehen werden, dass die Bedarfssätze jeweils im Herbst 1984 und 1986 sowie die Freibeträge in den Jahren 1984 bis 1987 jeweils im Herbst anstiegen. Von 1983 bis 1996 wurden damit die Leistungsparameter in einer zuvor unbekannten Regelmäßigkeit und in einem den Anstieg der Lebenshaltungskosten im Wesentlichen ausgleichenden Umfang angehoben; als Folge der geringen Preisveränderungsrate war in den Jahren 1985/86 sogar ein realer Wertanstieg der Förderungsbeträge zu verzeichnen. Die durchschnittliche Anhebung der Bedarfssätze um 2 v. H. zum Herbst 1988 und der Freibeträge um 3 v. H. jeweils zum Herbst 1988 und 1989 durch das 11. BAföGÄndG führte – wiederum in Verbindung mit der Preisstabilität – zu einem erneuten spürbaren Wertanstieg der Förderungsbeträge. Zudem war es möglich, durch das 9., 10. und 11. BAföGÄndG jeweils einige nicht unerhebliche Verbesserungen der Förderungsbestimmungen vorzunehmen.

Zugleich ist zu beachten, dass die Ausbildungsförderung durch Bund und Länder zweifelsohne Maßnahmen des Familienleistungsausgleichs sind und es bei ihrer Bewertung darum gerechtfertigt ist, die Verbesserungen auf dem Gebiet der steuerlichen Entlastung und der direkten Leistung in Form von Zuschlägen zum Kindergeld zu berücksichtigen, die zum 1.1.1986 (Steuersenkungsgesetz 1986/1988 v. 26.7.1985 (BGBl. I S. 1153) und 11. Gesetz zur Änderung des Bundeskindergeldgesetzes v. 27.6.1985 (BGBl. I S. 1251)) 16und zum 1.1.1988 wiederum auf dem steuerlichen Gebiet (Steuersenkungs-ErweiterungsG 1988 v. 14.7.1987 (BGBl. I S. 1629)) wirksam wurden. Mit dem Steuerreformgesetz 1990 wurde zum 1.1.1990 eine weitere Anhebung des Kinderfreibetrages nach § 32 Abs. 6 EStG auf 3024 DM vorgenommen; durch das Steueränderungsgesetz 1992 wurde der Kinderfreibetrag in § 32 Abs. 6 EStG auf 4104 DM angehoben. Durch diese gesetzlichen Maßnahmen verblieben – bzw. flossen zu – den Familien mit in Ausbildung befindlichen Kindern jährlich rd. 6 Mrd DM.

Auf dieser Basis einer wiedergewonnenen Stabilität der Finanzierung der individuellen Ausbildungsförderung wurden in den Jahren 1987/89 – neben der Verabschiedung des 11. BAföGÄndG (vgl. oben Tz 2.6) – Arbeiten zur Verbesserung dieser Sozialleistung durchgeführt:

– Die Bundesregierung hat am 13.7.1987 dem Deutschen Bundestag den mit dessen Entschließung vom 15.5.1986 angeforderten „Bericht zur Ausbildungsfinanzierung in Familien mit mittlerem Einkommen“ zugeleitet (BT-Drucks. 11/610). Auf der Basis einer sorgfältigen Analyse wurde darin bestätigt, dass Familien mit in Ausbildung befindlichen Kindern, deren Einkommen gerade über den Fördergrenzen des BAföG liegt oder die nur geringe Förderungsbeträge erhalten, durch die Ausbildungsfinanzierung in erhebliche wirtschaftliche Bedrängnis geraten. „Zusätzlich verschärft wird die wirtschaftliche Situation dieser Familien dadurch, dass sie auch andere einkommensgebundene staatliche Transferleistungen, wie z. B. Wohngeld oder Arbeitnehmersparzulage, nicht mehr erhalten … Bei gleichem Bruttoeinkommen entsteht dadurch ein erheb­liches Gefälle im Lebensstandard … Dies kann zu Spannungen in den Familien führen und sich leistungsfeindlich auswirken“ (S. 15). Als Entlastungsmaßnahmen wurden direkte Transferleistungen, steuerliche Entlastung und unterschiedliche Selbsthilfemöglichkeiten (z. B. Bildungssparen) geprüft. Eine positive Bewertung erfuhr nur das Modell eines sog. Bildungskredits 17: Eine staatliche Rahmenregelung soll die Aufnahme von verzinslichen Krediten zur flexiblen Teilfinanzierung von Ausbildungszeiten ermöglichen; die öffentliche Hand beteiligt sich durch eine Zinskostengarantie, die Übernahme des Verwaltungsaufwandes und eine Ausfallhaftung. Dabei hat sich die Bundesregierung auf dieses Modell nicht festgelegt, sondern angekündigt, sie werde „zu Beginn der zweiten Hälfte der Legislaturperiode unter Berücksichtigung der finanzwirtschaftlichen Gesamtsituation von Bund und Ländern und dem Ergebnis der weiteren Meinungsbildung prüfen, ob sie die Realisierung eines Modells vorschlagen kann, das der Entlastung der Familien im mittleren Einkommensbereich bei der Ausbildungsfinanzierung dient“ (S. 34). Nachdem sie eine umfassende strukturelle Reform des BAföG durch das 12. BAföGÄndG bewirkt und dabei durch eine erhebliche Anhebung der relativen Freibeträge den Leistungsbereich des Gesetzes bis weit in die mittleren Einkommen hinein ausgedehnt hatte, sah die Bundesregierung keinen Anlass mehr, das Modell dieses sog. Bildungskredits zu realisieren.

– Im Mai 1987 hat der Bundesminister für Bildung und Wissenschaft den gemäß § 44 BAföG zu seiner Beratung bestellten Beirat mit einer generellen und grundsätzlichen Überprüfung des Rechts der individuellen Ausbildungsförderung des Bundes beauftragt. Nach mehr als einjähriger Beratung unter dem Vorsitz von Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Theodor Dams, Freiburg, schloss der Beirat seine Arbeit im Herbst 1988 mit einer umfassenden schriftlichen Stellungnahme 18gegenüber dem Bundesminister ab. Am 15.3.1989 verständigte sich die Regierungskoalition darauf, im Wesentlichen die Empfehlungen des Beirats zur strukturellen Reform des BAföG umzusetzen und den Entwurf eines 12. BAföGÄndG so rechtzeitig vorzulegen, dass dieses Gesetz am 1.7.1990 in Kraft treten konnte. Dieser Zielsetzung entsprechend hat die Bundesregierung am 18.10.1989 den Entwurf eines 12. BAföGÄndG 19beschlossen und den gesetzgebenden Körperschaften zugeleitet. Er durchlief die parlamentarischen Beratungen, die im Mai 1990 abgeschlossen wurden, ohne wesentliche Änderungen.

Durch das 12. BAföGÄndG, das für Schüler in Klasse 10 berufsbildender Schulen durch das 13. BAföGÄndG im Dezember 1990 noch geringfügig nachgebessert wurde, sind die Förderungsleistungen

– für Schüler berufsbildender Schulen und der Ausbildungsstätten des 2. Bildungsweges zur Fachhochschulreife, auch wenn die Ausbildung vom Elternhaus aus durchgeführt werden kann, wieder aufgenommen worden,

– insbesondere für Auszubildende an Hochschulen qualitativ wesentlich verbessert worden (50 v. H. des Betrages wurden als Zuschuss geleistet, eine einjährige Studienabschlussförderung wurde eingeführt) und

– durch Anhebung insbesondere der relativen Freibeträge nach § 25 IV weit in den Bereich der Eltern mit mittlerem Einkommen ausgedehnt worden.

Insgesamt war damit eine Leistungshöhe erreicht, die die vor den Leistungseinschränkungen in den Jahren 1981/82 bestehende ganz merklich überragte.

Wie auf vielen anderen Lebens- und Rechtsgebieten hat die Herstellung der Deutschen Einheit auch zu wichtigen Folgerungen auf dem Gebiet der individuellen Ausbildungsförderung geführt. Der Geltungsbereich des BAföG wurde durch den Einigungsvertrag mit Wirkung vom 1.1.1991 auf das Beitrittsgebiet ausgedehnt. Es wurde angenommen, dass in dem neuen Teil der Bundesrepublik Deutschland von dem genannten Zeitpunkt an etwa 220.000 Auszubildende in Schulen und Hochschulen mit einem jährlichen Gesamtaufwand von rd. 1,25 Mrd. DM zu fördern seien.

Die schnelle Ausdehnung des BAföG-Geltungsbereichs war zur Herstellung einheitlicher Lebensverhältnisse in diesem Sozialleistungsbereich erforderlich. Das in der DDR geltende Stipendienrecht hatte wesentlich andere Grundstrukturen 20: Mit der Verordnung über die Gewährung von Stipendien an Direktstudenten der Universitäten, Hoch- und Fachschulen der Deutschen Demokratischen Republik (Stipendienverordnung) vom 11.6.1981 war eine elternunabhängige Förderung eingeführt worden. Die Höhe des Regelstipendiums war nicht bedarfsdeckend; es gab aber eine ganze Reihe von Zusatzleistungen, die sich an früheren Lebensabschnitten (z. B. längerer Dienst in der NVA) oder aktuellen Studienleistungen orientierten. Bereits die nach den – ersten freien – Volkskammerwahlen am 18.3.1990 ins Amt gekommene Regierung de Maizière hatte mit einer Umstrukturierung begonnen: Sie ergänzte die elternunabhängigen Förderungsbeträge durch generelle Zuschläge, deren Höhe sich nach dem eigenen Einkommen des Auszubildenden, dem seines Ehegatten bzw. seiner Eltern bemaß. Diese Bestimmungen stellten einen guten Übergang von der Stipendienverordnung 1981 zum BAföG 1991 dar.