Juan Gabriel Rojas López - Derecho administrativo sancionador

Por tal razón, en este libro se acoge la teoría del bien jurídico no solo para sustentar la facultad punitiva del Estado desde el punto de vista del derecho penal, sino, y de manera fundamental, para justificar la facultad punitiva del Estado desde la perspectiva administrativa, puesto que no se concibe que la potestad sancionadora de la Administración se encuentre privada de la presencia de una institución que más que servirle de finalidad constituye su fundamento, en la medida en que no podría admitirse que se utilizara la potestad sancionadora sin que se buscara la protección de un bien jurídico que justificara la restricción de los derechos de las personas mediante la sanción. Es decir, el castigo por el castigo sería ilegítimo.

De esta manera, el concepto de bien jurídico es fundamental para entender que tanto en el campo del derecho penal como en el del derecho administrativo sancionador, la protección de bienes jurídicos representa el objetivo primordial que habilita al Estado para la consagración de las infracciones —penales o administrativas— y la imposición de las sanciones, lo cual evidencia que desde este punto de vista es mayor la aproximación que el distanciamiento entre los dos ámbitos sancionadores estatales.

90. En el campo del derecho administrativo sancionador no se ha estudiado a fondo el tema del bien jurídico. Ahora, en el campo del derecho administrativo el tema del bien jurídico ha pasado de soslayo en la doctrina y, podría decirse, en la jurisprudencia, pues los autores en este campo, o dan por cierta y aplicable la institución en el derecho administrativo sancionador, o simplemente se niegan a reconocer tal posibilidad sin mayor argumentación.

Es decir, se encuentran autores que reconocen en el bien jurídico el fundamento para el establecimiento de la infracción administrativa, como ocurre en el campo penal, dando de hecho algunos ejemplos para su justificación, pero debe reconocerse que la mayor parte de la producción dogmática y teórica en torno a tal institución ha sido elaborada en el ámbito del derecho penal, por lo que de nuevo el derecho administrativo sancionador debe nutrirse de él para generar la reflexión sobre si en efecto el bien jurídico contribuye a su conformación y le sirve de elemento de legitimación, o si, por el contrario, debe ser desechado de manera definitiva.

En efecto, algunas de las reflexiones más profundas sobre el tema del bien jurídico administrativo no provienen propiamente de un administrativista, sino de un filósofo del derecho, como lo es Juan Antonio García Amado, quien al respecto ha manifestado:

Es curioso, resaltémoslo de nuevo, que la teoría penal del bien jurídico y las correspondientes discusiones hayan tenido y tengan tan escaso eco en la doctrina administrativista. Parece como si hubiera un tácito reparto de papeles, de modo que los penalistas disponen qué es un bien jurídico merecedor de tutela penal y los administrativistas parten de asumir una especie de consecuencia a contrario sensu : todos los demás bienes o intereses pueden ser objeto de tutela administrativa mediante sanciones. Esto es, la sanción administrativa puede aplicarse para la protección y defensa de bienes que no sean bienes jurídico-penales. Pero, como no se ha desarrollado, hasta donde tenemos conocimiento, una teoría paralela del bien jurídico-administrativo, parece que elimina todo obstáculo para llegar a una preocupante conclusión: la Administración puede sancionar cualquier comportamiento que no atente contra un bien jurídico-penal. Se trata, al menos a primera a vista, de no invadir el campo propio y específico del derecho penal y de los penalistas. Para él y para ellos la defensa de los bienes jurídico-penales, y para el derecho administrativo sancionador, lo demás, aunque se dé la paradoja de que la sanción del atentado contra algún bien no jurídico-penal pueda ser más grave o costosa para el sancionado que la que le correspondería si hubiera atacado ciertos bienes jurídico-penales. Mas se podría manejar la hipótesis de que en el fondo late lo que podríamos denominar la pinza coactiva que atenaza al ciudadano. Por una parte, aquel derecho penal que pone énfasis en los bienes jurídicos acaba colocando el derecho penal al servicio de una moral colectiva sustantiva. Por otra parte, en mucha de la doctrina administrativista subyacía y subyace un fuerte estatismo, por lo que no le repugna seguir pensando que el administrativo sancionador sirve para respaldar la obediencia a unas normas, las de la propia administración, cuya justicia o legitimidad no se cuestiona porque a la Administración la bondad se le supone. La suma de mala in se y mala quia prohibita termina por ser la justificación perfecta para que un Estado superpuesto a sus ciudadanos castigue el comportamiento de estos que le dé la gana, pues si no daña un bien (jurídico-penal), dañará otro (la conveniencia de una Administración que por definición busca siempre el interés de los propios ciudadanos-súbditos a los que amenaza y somete) 343.

91. Es importante reflexionar sobre la influencia del concepto del bien jurídico en el derecho administrativo sancionador.Por esa razón y pese a la complejidad que representa el tema, se procurará generar una reflexión en torno al concepto de bien jurídico y su influencia en el derecho administrativo sancionador en Colombia.

Para tal propósito es menester recordar que el Estado no es un fin en sí mismo; el Estado es un medio para alcanzar unos fines, precisamente los que justifican su existencia y que tienden a beneficiar o satisfacer las necesidades de la población.

Las herramientas que utiliza el Estado para lograr tales propósitos son, en primer término, la herramienta funcional y en segundo término, la orgánica. De la funcional puede decirse que se trata de la identificación de las actividades que habrá de asumir el Estado a partir del análisis de las necesidades sociales y políticas de la población. De ello resulta la diversificación funcional a su cargo (las funciones públicas). Pero ¿de qué servirían las funciones del Estado o las funciones públicas si no existiera un órgano material que les diera músculo ejecutor? La respuesta necesariamente sería que de nada.

Allí entra en escena la dimensión orgánica del Estado para ejecutar las funciones encaminadas a la satisfacción de las necesidades sociales. Funciones y órganos constituyen el binomio que le da vida al Estado y que tienen como propósito permitirle a este alcanzar sus fines.

Ahora bien, ¿de qué manera se articulan las funciones y los órganos en procura de la consecución de los cometidos estatales? Estableciendo un sistema jurídico, sistema del que en efecto emanan tanto los ámbitos funcionales como orgánicos del Estado y que tiene entre sus objetivos establecer claros límites al ejercicio del poder, pero a su vez busca la conducción del poder para unos fines, porque si así no fuera, entonces ¿para qué el poder?

Desde la mirada de la limitación al poder del Estado, el sistema jurídico reconoce la existencia de derechos a las personas, que constituyen límites a su actuación; es decir, existen derechos que restringen el ámbito de intervención del Estado en la sociedad y frente a los individuos, mientras que desde la perspectiva de la conducción del poder para unos fines, al Estado le correspondería ser garante de la realización de derechos, o lo que es lo mismo, implicaría su necesaria intervención en la vida social para procurar la realización de derechos.

En ese contexto, los derechos de no intervención del Estado, los relacionados precisamente con las libertades ciudadanas, tan solo requieren fundamento normativo y, claro está, respeto de las autoridades públicas, y de manera excepcional, el sistema jurídico prevé la posibilidad de intervención como ultima ratio por medio del derecho penal. Es decir, el ciudadano requiere, para el disfrute de tales derechos, simplemente que el Estado no intervenga; por esa razón, en este campo se considera que solo de manera subsidiaria y extrema se habilite la intervención estatal, cuando el ciudadano quebrante el orden establecido para el ejercicio de su libertad, pero no de cualquier forma, sino afectando bienes jurídicos tutelados por la norma penal.