Juan Gabriel Rojas López - Derecho administrativo sancionador

73. También se dice que la transgresión de la infracción penal es mucho más grave que la transgresión de la infracción administrativa, de lo que se derivaría también que la sanción penal fuera más grave que la sanción administrativa. En términos generales podría considerarse válida tal afirmación, pues cierto resulta que por norma general la transgresión de la normativa penal es mucho más grave que la transgresión de la normativa administrativa, no solo por el tipo de sanción que podría imponerse, sino por los efectos que desde el punto de vista social le puede acarrear al infractor.

Empero, este tema debe ser mirado con cautela por tres razones fundamentales: la primera es que esta diferencia no es sustancial u ontológica, pues se finca en la consecuencia de la infracción y no en la infracción misma, lo que se justifica por cuanto en últimas le corresponde al legislador determinar la calificación de la infracción como administrativa o penal, y en consecuencia, la determinación de la sanción que habrá de imponerse. Es decir, esta diferencia no es sustancial, sino normativa.

La segunda consideración se relaciona con el hecho de que la gravedad o levedad de la transgresión de la norma implica una valoración subjetiva, lo que conduce a un contexto de posibilidades en el cual puede darse que para algunos, en ciertas circunstancias, sea más grave la sanción desde el punto de vista administrativo que desde la perspectiva penal.

Ahora, frente a la gravedad de las conductas que son objeto de reproche punitivo, se reitera que en últimas será el legislador quien definirá de acuerdo con los tiempos y los cambios sociales a qué conductas les dará tratamiento penal y a cuáles no. De lo que se deriva que esta diferenciación no es sustancial.

74. Se ha dicho que la potestad sancionadora penal propende a la garantía del orden social en abstracto —bienes sociales más amplios—, la búsqueda de fines retributivos, preventivos y resocializadores, mientras que la potestad sancionatoria administrativa busca garantizar la organización y el funcionamiento de la Administración y cumplir los cometidos estatales, así como cuestionar el incumplimiento de los deberes, prohibiciones y los mandatos consignados en la norma.Este argumento resulta bastante ambiguo: ¿qué es eso de bienes sociales más amplios? La respuesta resulta compleja porque partiría de la aceptación de la existencia de bienes sociales menos amplios o restringidos. ¿Acaso tal consideración se relaciona con derechos o intereses colectivos? ¿Con derechos regulados en normas de carácter general? ¿Con bienes jurídicos tutelados en beneficio del Estado? ¿Cuál sería la frontera entre bienes sociales más amplios y bienes sociales menos amplios?

Todas esas interrogantes denotan la complejidad del tema y la falta de claridad en los argumentos, puesto que por regla general el derecho administrativo sancionador también propende a la garantía del orden social en abstracto ya que, en la mayoría de los casos, los destinatarios de dicha normativa son las personas en abstracto y no un grupo de ellas, como ocurriría con los eventos en los que aplican las relaciones de sujeción especial. ¿Acaso la normativa de tránsito no está dirigida a garantizar el orden social en abstracto al igual que la normativa ambiental o la urbanística?

El segundo argumento esbozado parte de una diferencia teleológica, que según se concluye, utiliza como contexto de comparación el derecho disciplinario pero no el derecho administrativo sancionador en abstracto, porque considera que la potestad sancionatoria administrativa busca primordialmente garantizar la organización y el funcionamiento de la Administración, olvidando que en abstracto tal potestad lo que busca en últimas es garantizar el control social para la convivencia y coexistencia pacífica y segura.

75. Hay quienes aseguran que la diferencia radica en el hecho de que los punibles de carácter criminal estén dirigidos a la reinserción del delincuente a la vida social, mientras se considera que las de carácter administrativo no cumplen la función de buscar reconducir la conducta del infractor.Según este argumento, la función punitiva desde el punto de vista del derecho administrativo sancionador sería solamente retributiva, olvidando, como ya se advirtió, que tiene entre sus propósitos generales la prevención de la conducta infractora y también de manera eventual la “reinserción” del infractor en la vida social, claro está, de otra manera, porque en este campo él no fue excluido del contexto social desde el punto de vista físico, como ocurre cuando es privado de la libertad, dimensión desde la cual se suele abordar el tema de la resocialización.

O acaso ¿qué es la pedagogía en materia contravencional de tránsito y qué papel cumple? La respuesta obvia es que se tratará de reconducir la conducta del infractor para que no vuelva a infringir la normativa, para realizar una labor educativa, si se quiere, que no será en estricto sentido resocialización o reinserción en la sociedad, puesto que como se dijo, no ha sido aislado de ella, pero que se le parece mucho en cuanto a sus fines.

Tampoco puede ser de recibo tal argumento porque no es cierto que en el campo penal, en todos los eventos, la resocialización sea una finalidad de la pena. Ejemplo de ello es la imposición de la pena de multa, donde no existe prácticamente ninguna diferencia con la sanción administrativa pecuniaria, y donde quizá resulte difícil encontrar su carácter resocializador.

76. También se suele afirmar que la potestad sancionadora de la Administración está enfocada en sectores específicos de la población, sometidos a relaciones de sujeción especial, mientras que el derecho penal no, lo que implicaría que este último daría lugar al sometimiento de relaciones de sujeción general.Esta distinción no resulta ser del todo cierta, y cuando lo es, constituye una diferencia normativa, mas no sustancial.

No resulta ser del todo cierta porque el derecho administrativo sancionador no se agota en el derecho disciplinario, pues este es tan solo una faceta de aquel, y tradicionalmente se afirma que en el derecho disciplinario la relación especial de sujeción implica que los destinatarios de la norma disciplinaria sean fundamentalmente los servidores públicos, que son quienes se encuentran regulados por los especiales vínculos que tienen con el Estado y por su sometimiento al estatuto disciplinario 279y una normativa especial. De allí que se diga que la sanción disciplinaria se imponga como consecuencia de una relación de especial supremacía del Estado frente a su funcionario 280, a quien le corresponde asumir sus deberes públicos con sumisión y, por ende, con sujeción a esa supremacía estatal 281.

El argumento de la relación especial de sujeción supone el reconocimiento de la existencia de las relaciones generales de sujeción 282, dentro de las cuales, según se dice, se encontraría el derecho penal, puesto que este tiene como destinatarios a todas las personas sujetas a la ley colombiana 283.

Sin embargo, y a pesar de que en principio esta última aseveración parece resultar incontrovertible, bien vale la pena reflexionar sobre el hecho de que múltiples tipos penales están fundamentalmente dirigidos a los servidores públicos, de la misma forma que ocurre con las normas disciplinarias. Tal es el caso de los delitos previstos en los artículos 174 [284], 175 [285], 176 [286], 177 [287], 397 [288], 398 [289], 399 [290], 400 [291], 403 [292], 404 [293], 405 [294], 406 [295], 407 [296], 408 [297], 409 [298], 410 [299], 411 [300], 412 [301], 413 [302], 414 [303], 416 [304], 417 [305], 418 [306], 419 [307], 420 [308], 421 [309], 422 [310], 423 [311], 424 [312], 428 [313], 434 [314]y 449 [315]del Código Penal colombiano 316, que evidencian que no es del todo cierto que las normas penales estén dirigidas en todos los casos a la totalidad de las personas sometidas a la ley colombiana en sentido abstracto, puesto que para cometer tales ilícitos, en principio, será menester estar sometido a las relaciones especiales de sujeción, es decir, tener la calidad de servidor público, sin la cual, por regla general, no se podrá incurrir en la comisión de los delitos enunciados.