Tomás Cobo Olvera - Los principios de la potestad sancionadora

3. Siguiendo en la misma línea de razonamiento, y ya con relación al caso planteado, debemos afirmar ahora que tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de decisión, con la consiguiente carga de recurrir para evitar que tal acto se consolide y haga firme. Por el contrario, la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga.

Siendo esto así, la conclusión a la que se llega en el caso objeto del examen aparece ya como evidente: procede declarar la nulidad de los actos aquí impugnados por haberse dictado sin observar los principios de la Constitución que están en la base de su art. 24».

En materia de seguridad ciudadana a tenor del art. 44 la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, el procedimiento sancionador que se aplica para las infracciones que en ella se prevén es el regulado en la Ley 39/2015, de 1 de octubre de procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades que se regulan en dicha Ley.

De igual manera, a tenor del art. 60 de la Ley 33/2011,de 4 de octubre, General de Salud Pública, el procedimiento sancionador previsto es el regulado en la Ley 39/2015.

Del mismo modo el art. 49 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, remite a la Ley de Procedimiento Administrativo común, en relación con el procedimiento sancionador que es necesario tramitar cuando se pretende sancionar una de las infracciones previstas en dicha Ley, sin perjuicio de las especialidades que se regulan en la misma.

4. El ejercicio de la potestad sancionadora debe ejercerse por el órgano administrativo previsto en una norma

El art. 25.2 de la Ley 40/2015 dispone: “El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario”.

El art. 32 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, dispone:

“1. Son órganos competentes en el ámbito de la Administración General del Estado:

a) El Ministro del Interior, para la sanción de las infracciones muy graves en grado máximo.

b) El Secretario de Estado de Seguridad, para la sanción de infracciones muy graves en grado medio y en grado mínimo.

c) Los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y en las Ciudades de Ceuta y Melilla, para la sanción de las infracciones graves y leves.

2. Serán competentes para imponer las sanciones tipificadas en esta Ley las autoridades correspondientes de la Comunidad Autónoma en el ámbito de sus competencias en materia de seguridad ciudadana.

3. Los alcaldes podrán imponer las sanciones y adoptar las medidas previstas en esta Ley cuando las infracciones se cometieran en espacios públicos municipales o afecten a bienes de titularidad local, siempre que ostenten competencia sobre la materia de acuerdo con la legislación específica.

En los términos del artículo 41, las ordenanzas municipales podrán introducir especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta Ley”.

Por su parte, la Ley 33/2011,de 4 de octubre, General de Salud Pública, en su art. 61, dispone:

“2. En el ámbito de la Administración General del Estado, la incoación del expediente corresponderá a la Dirección General competente en materia de salud pública y la resolución al titular de esta Dirección General, en el caso de infracciones leves, al titular de la Secretaría General de Sanidad, en el caso de infracciones graves, y a la persona titular del Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, para las muy graves”.

El art. 48 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, en relación con la competencia orgánica, dice:

“Serán competentes para la resolución de los procedimientos sancionadores:

a) El titular de la Delegación del Gobierno cuando se trate de infracciones leves.

b) El titular de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias cuando se trate de infracciones graves.

c) El titular del Ministerio del Interior cuando se trate de infracciones muy graves”.

El art. 8 de la LRJSP señala, en relación con la competencia de los órganos administrativos, lo siguiente:

“1. La competencia es irrenunciable y se ejercerá por los órganos administrativos que la tengan atribuida como propia, salvo los casos de delegación o avocación, cuando se efectúen en los términos previstos en ésta u otras leyes.

La delegación de competencias, las encomiendas de gestión, la delegación de firma y la suplencia no suponen alteración de la titularidad de la competencia, aunque sí de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén.

2. La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente dependientes de aquéllos en los términos y con los requisitos que prevean las propias normas de atribución de competencias.

3. Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla, se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico común de estos”.

La competencia en materia sancionadora puede delegarse en la actualidad. No existe norma que lo prohíba. La Ley 4/1999, de 13 de enero, que modificó el art. 127.2 de la Ley 30/1992, suprimió la prohibición de delegar la misma. Supresión, que según la exposición de motivos tuvo por objeto favorecer la descentralización en aras al principio de eficacia. Ahora bien, la delegación de competencias a otro órgano parece que se contradice con la exigencia rotunda de que la misma sea ejercida por el órgano que legalmente lo atribuya. Y aunque no supone transmisión de la potestad sino del ejercicio, la realidad es que tal naturaleza de la delegación no es razón para justificar que, de hecho, la competencia la ejerce un órgano diferente al fijado por la norma.

La Administración actúa y se manifiesta a través de órganos; y al mismo tiempo los órganos los integran personas físicas.

El art. 34 de la Ley 30/2015 LPACAP, en su párrafo 1, dentro de Capítulo de “los requisitos de los actos administrativos”, señala que “los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se producirán por el órgano competente”. García de Enterría y Tomás Ramón Fernández señalan que en un órgano deben confluir todos los criterios de competencia (material, territorial, temporal) para que, en ejercicio de la misma, pueda dictar válidamente el acto administrativo que dicha competencia autorice. En la misma línea González Pérez dice que para la validez del acto administrativo es necesario que el mismo emane de un órgano que tenga aptitud para ello. De un órgano que tenga competencia, que en su esfera de atribuciones esté dictar el acto. Pero no sólo el órgano debe reunir unos determinados requisitos de competencia para que el acto nazca válidamente; es necesario también que el titular del órgano reúna determinados requisitos: la investidura legal e inexistencia de causa de abstención. Y hay vicio de investidura —dice González Pérez — cuando ejerce la función quien no tiene título, cuando existe nombramiento viciado y cuando los actos se han dictado antes de la investidura o después de haberse extinguido.