Tomás Cobo Olvera - Los principios de la potestad sancionadora

Es verdad que durante el estado de alarma quedan suspendidos los plazos administrativos, lo que supone una dificultad para tramitar los procedimientos administrativos de forma ágil y rápida, pero tal suspensión de plazos administrativos no puede enervar ningún derecho constitucional, como puede ser el relativo al principio de irretroactividad o retroactividad de las normas sancionadoras o de gravamen en general.

Quizá puede servirnos para aclarar esta cuestión el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, que se ocupó de dejar claro, en su disposición transitoria única, que: “Los procedimientos a que se refiere el artículo 3 de este real decreto iniciados y no terminados durante la vigencia del Estado de Alarma continuarán su tramitación, una vez extinguido dicho Estado, con sujeción a la legislación laboral o administrativa”. Aunque realmente la disposición transitoria única del RD 1673/2010 lo que pretendía era que una vez finalizado el periodo de alarma hubiese previsto el pase legal de la competencia de la Administración Militar a la Administración Civil para que esta continuara con la tramitación de los procedimientos iniciados por la primera. Pero tal previsión normativa parece que avalaba, de alguna manera, la inaplicabilidad del principio de retroactividad. Nos remitimos a lo señalado en el Capítulo I, “5.- Alcance temporal de las medidas sancionadoras que se adopten durante el estado de alarma”.

Capítulo IV

Principio de tipicidad

1. Rango de las normas que establecen las infracciones y

las sanciones

El art. 27 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, ley de régimen jurídico del sector público, declara: “1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la Administración Local en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”

La Constitución, en su artículo 25.1, viene de forma expresa a exigir el principio de tipicidad para el ejercicio de la potestad sancionadora: “1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan...falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. En referencia a este art. 25, la STC n. 42/1987, de 7 de abril, decía: “El derecho fundamental así enunciado incorpora la regla nullum crimen nulla poena sine lege, extendiéndola incluso al ordenamiento sancionador administrativo, y comprende una doble garantía. La primera, de orden material y alcance absoluto, tanto por lo que se refiere al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad en dichos ámbitos limitativos de la libertad individual y se traduce en la imperiosa exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes. La segunda, de carácter formal, se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de aquellas conductas y reguladoras de estas sanciones, por cuanto, como este Tribunal ha señalado reiteradamente, el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora” (doctrina reiterada en SSTC 101/1988, 219/1989, 207/1990, 6/1994, 133/1999, 60/2000, 577/2008).

El principio de tipicidad exige como primer requisito que la infracción y la sanción estén específicamente contempladas en una norma. En un segundo escalón, el principio de tipicidad puede requerir que la norma tenga un determinado rango. La STS de 18-1-1998, en este sentido, decía:

“Tercero...el análisis del principio de reserva de ley a partir de la Sentencia núm. 42/1987, del Tribunal Constitucional, permite señalar los siguientes criterios de aplicación, derivados de ésta y de las sentencias del Tribunal Constitucional precedentes sobre esta materia:

1ª) El artículo 25.1 de la Constitución establece dos garantías: a) la primera, de orden material y alcance absoluto, por lo que se refiere al ámbito penal y a las sanciones administrativas, reflejando el principio de seguridad jurídica en los ámbitos limitativos de la libertad individual y exigiendo la predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes; b) la segunda garantía que establece el artículo 25.1 tiene carácter formal y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues el término legislación vigente contenido en el artículo 25.1 de la Constitución, es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora, criterio que después es examinado por reiterada jurisprudencia constitucional (Sentencias, entre otras, 8/1981, 159/1986, 2/1987, 42/1987, 133/1987, 3/1988, 101/1988, 29/1989, 69/1989, 150/1989, 219/1989 y 6/190) que ponen de manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental, que en sentido material, supone una concreción del principio de seguridad jurídica y en sentido formal, exige el rango formal de ley, lo que se aplica en las relaciones de supremacía general y en las relaciones de supremacía especial, como ha reconocido la Sentencia constitucional 61/1990.

3ª) El alcance, en suma, del principio de reserva de ley establecido en el artículo 25.1 de la Constitución no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones, como con referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias o, por último, por exigencias de prudencia y oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de la ordenación territorial o por razones materiales, puesto que aquel precepto determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, como han tenido ocasión de reiterar las Sentencias constitucionales 77/1983, 87/1985 y 2/1987, entre otras”.

El art. 27.2 de la Ley 40/2015 exige que la norma que tipifique la infracción sea una Ley: “2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”. De la dicción del apartado 1 y de este, se deriva que se exige una predeterminación de las conductas susceptibles de sanción con conocimiento del sujeto infractor de las consecuencias que conlleva su incumplimiento. Es necesario que se programen los comportamientos de las personas sin temor a posibles condenas por actos no tipificados previamente (STC 133/1987), operando con tipos, es decir, con una descripción estereotipada de las acciones y omisiones incriminadas con indicación de las simétricas penas o sanciones (SSTC 34/1996, 142/1999). Es necesario, por tanto, la existencia previa de lex certa, que defina la infracción y sanción. Diferenciándose entre tipicidad en la ley, es decir, la exigencia de la descripción concreta de cada uno de los elementos de la conducta y la sanción que corresponda; y la tipicidad en la aplicación de la ley, esto es, la adecuación absoluta entre el hecho realizado y el tipo descrito en la norma. Desde esta perspectiva en el derecho sancionador no se admiten tipos abiertos o fórmulas tipificadoras imprecisas que permita a la Administración actuar con excesiva libertad a la hora de subsumir los hechos en el tipo legal. La STC 105/1988, de 8 de junio, en este sentido y referida a los delitos, decía: “el cumplimiento del mandato del art. 25 de la Constitución exige una descripción de las conductas, acciones u omisiones constitutivas de delito, que cumpla las exigencias del principio de seguridad jurídica, lo que impide considerar comprendidos dentro del citado precepto constitucional los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación o inaplicación dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria en el estricto sentido de la palabra, de los Jueces y Tribunales”. En cuanto a la utilización de conceptos jurídicos indeterminados la STC 151/1997, de 29 de septiembre dice: “constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada”.