Tomás Cobo Olvera - Los principios de la potestad sancionadora

Sin embargo, los órganos administrativos que deben instruir y resolver los procedimientos sancionadores serán los mismos durante la vigencia del estado de alarma, que cuando este finalice y se vuelva a una situación de normalidad. En relación con esta competencia orgánica, e incluso, referente a la Administración titular de la potestad sancionadora, se ha de indicar que no se ha modificado por ninguna de las normas que se han ido dictando a lo largo de la vigencia del estado de alarma, salvo para determinar qué se puede hacer y qué no; y lo cierto, es que tampoco era necesario.

No obstante, parece más lógico el criterio del profesor Cano Campos, ya que dejar sin efecto las actuaciones llevadas a cabo para la persecución y castigo de las infracciones administrativas mientras perdure el estado de alarma no tiene razón de ser ni justificación alguna. Esta cuestión la resolvió de manera más clara el RD 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaraba el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo, que en su disposición transitoria única, que hacía referencia a los procedimientos en tramitación, decía: “Los procedimientos a que se refiere el artículo 3 de este real decreto iniciados y no terminados durante la vigencia del Estado de Alarma continuarán su tramitación, una vez extinguido dicho Estado, con sujeción a la legislación laboral o administrativa”. Pero el apartado Tres del artículo primero de la LO 4/1981 hace referencia a dos cuestiones distintas: la primera, que finalizada la vigencia del estado de alarma, decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes - en este punto puede estar avalado el cambio de competencias-; y la segunda, que finalizada la vigencia del estado de alarma, decaerán en su eficacia las concretas medidas adoptadas en materia sancionadora, salvo las que consistiesen en sanciones firmes. La frase “salvo las que consistiesen en sanciones firmes”, es la que puede plantear dudas de cual puede ser su significado real.

El profesor Ramón Pais Rodríguez parece entender que una vez finalizado el estado de alarma, las infracciones no firmes no pueden abocar a una sanción: “Esto significa que todas las sanciones que no hayan adquirido firmeza decaerán en su eficacia cuando finalice el estado de alarma; es decir, que los procedimientos sancionadores deberán ser archivados”. Y en igual sentido David Muñoz Pérez: “en relación con la incoación de expediente sancionador con motivo del estado de alarma, sin que se produzca, a la finalización del mismo, resolución expresa que suponga la firmeza del mismo, se puede entender decaído en aplicación de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. El efecto inmediato es el archivo de las actuaciones y la imposibilidad de sancionar al ciudadano”.

El profesor Vicente Álvarez García considera que “si únicamente las sanciones firmes siguen manteniéndose tras el estado de alarma y las demás decaen, bastará con impugnar las sanciones para que éstas no devengan firmes antes de la finalización del estado de alarma para sortear su necesidad de cumplimiento”. No obstante, el citado profesor, concluye que “es evidente que esta situación parece absurda, pero la Administración tendrá que emplearse a fondo para defender la ejecutividad de las sanciones impuestas más allá de la vigencia del Derecho constitucional de excepción, y los Jueces y Tribunales españoles y europeos tendrán, por su parte, que aceptar (o no) sus argumentos”.

Capítulo II

Principio de legalidad

1. El principio de legalidad como garantía de la potestad punitiva administrativa.

El ejercicio de la potestad punitiva de los poderes públicos ha de estar sujeta a la legalidad, ya se refiera a la potestad punitiva penal o administrativa. El ius puniendi del Estado es único, razón por la cual el Tribunal Constitucional proclamó tempranamente que las exigencias derivadas del principio de legalidad penal pasan, con matices, al procedimiento sancionador administrativo. Precisando ya la sentencia nº. 18/1981, de 8 de junio: «ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia Constitución (art. 25, principio de legalidad)».

Traslación de las garantías penales al ámbito administrativo, que García de Enterría lo justificaba con las siguientes palabras: “Sería una burla (la burla en que tradicionalmente se ha venido basando la supuesta del Derecho Administrativo Sancionador) pretender que ese ámbito de libertad tan cuidadosamente diseñado por la norma constitucional y que ocupa un lugar central en la posición jurídica del ciudadano, puesto que define un ámbito general de actuación lícita, el que está protegido por ello frente a las actuaciones represivas del Estado, lo que suele llamarse de obrar, sería una burla decimos, que esa libertad central dejase de ser operante frente a la Administración precisamente”.

El principio de legalidad en materia sancionadora viene contemplado en el art. 25 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público (en adelante LRJSP), y hace referencia, en lo que ahora interesa, a:

2. El reconocimiento de la potestad sancionadora a la Administración pública exige una ley formal

El art. 25.1 de la Ley 40/2015 dice: “La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley”.

– La potestad sancionadora de las Entidades locales viene prevista en el art. 4.1.f), 2 y 3 Ley 7/1985, de 2 de abril, bases de régimen local.

– La potestad sancionadora de las CCAA se prevé en sus normas específicas.

– La potestad sancionadora del Estado se contempla en los arts. 73.2, 74, 75.6 Ley 40/15

Y el art. 43 de la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil, señala que los órganos competentes de la Administración General del Estado ejercerán la potestad sancionadora, de acuerdo con lo previsto en este título, cuando las conductas presuntamente constitutivas de infracción se realicen con ocasión de emergencias declaradas de interés nacional o de la ejecución de planes de protección civil cuya dirección y gestión corresponda a aquélla.

3. En el ejercicio de la potestad sancionadora se deberá aplicar el procedimiento legalmente establecido

El art. 25.1 de la Ley 40/2015 señala: “Con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril”.

El art. 34 Ley 39/2015, de 1 de octubre, LPACAP, dentro del Capítulo “requisitos de los actos administrativos”, exige como uno de dichos requisitos que se dicten (los actos) ajustándose al procedimiento establecido.

El procedimiento administrativo es el cauce mediante el cual la Administración Pública desarrolla su actividad para la producción de actos administrativos. Es el cauce formal al que la Administración debe sujetar su actuación, precisamente en garantía del ciudadano (STS de 4-4-1991). O como dice la STS de 28-3-1992, el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin. Y la STS de 21-10-2004 señala que el procedimiento administrativo aspira a asegurar el acierto de las decisiones de la Administración desde el punto de vista del interés público y al propio tiempo a garantizar el respeto de los derechos del administrado. En definitiva, el acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del titular del órgano a quien compete tal producción, sino que ha de seguir para llegar al mismo un procedimiento determinado.