Tomás Cobo Olvera - Los principios de la potestad sancionadora

Punto de partida

1. Introducción

El día 14 de marzo de 2020, entrada la noche, se publica en el BOE el RD 463/2020, que se había aprobado por el Gobierno la tarde de ese mismo día y que entró en vigor ese 14 de marzo; a pesar de que ya había sido anunciada su aprobación el día anterior por el Presidente del Gobierno; esta rapidez y celeridad no es usual en el funcionamiento de la Administración pública, o al menos así no lo percibe el ciudadano, acostumbrado a esperar de ella sin die que resuelva sus peticiones. La finalidad del citado Real Decreto era muy clara: declarar el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19. Real Decreto que se ha ido actualizando conforme se iba prorrogando dicho estado de alarma. El motivo que justificaba la declaración del estado de alarma fue la situación de emergencia de salud pública ocasionada por el Covid-19. Con dicho Decreto se pretendía adoptar medidas inmediatas y eficaces para hacer frente a la grave situación sanitaria. El virus estaba provocando una crisis sanitaria sin precedentes y de enorme magnitud por el muy elevado número de ciudadanos afectados, muchos de ellos fallecidos.

El Real Decreto, entre otras previsiones, en su art. 7, ordenaba el confinamiento general de la población, con determinadas excepciones:

1. Durante la vigencia del estado de alarma, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades, que deberán realizarse individualmente, salvo que se acompañe a personas con discapacidad, menores, mayores, o por otra causa justificada:

a) Adquisición de alimentos, productos farmacéuticos y de primera necesidad, así como adquisición de otros productos y prestación de servicios de acuerdo con lo establecido en el artículo 10.

b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

c) Desplazamiento al lugar de trabajo para efectuar su prestación laboral, profesional o empresarial.

d) Retorno al lugar de residencia habitual.

e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros.

g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza.

2. Los menores de 14 años podrán acompañar a un adulto responsable de su cuidado cuando este realice alguna o algunas de las actividades previstas en el apartado anterior.

3. Igualmente, se permitirá la circulación de vehículos particulares por las vías de uso público para la realización de las actividades referidas en los apartados anteriores o para el repostaje en gasolineras o estaciones de servicio.

4. En todo caso, en cualquier desplazamiento deberán respetarse las recomendaciones y obligaciones dictadas por las autoridades sanitarias.

5. El Ministro del Interior podrá acordar el cierre a la circulación de carreteras o tramos de ellas por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico o la restricción en ellas del acceso de determinados vehículos por los mismos motivos.

Cuando las medidas a las que se refiere el párrafo anterior se adopten de oficio se informará previamente a las Administraciones autonómicas que ejercen competencias de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial.

Las autoridades estatales, autonómicas y locales competentes en materia de tráfico, circulación de vehículos y seguridad vial garantizarán la divulgación entre la población de las medidas que puedan afectar al tráfico rodado.

6. El Ministro de Sanidad podrá, en atención a la evolución de la emergencia sanitaria, dictar órdenes e instrucciones en relación con las actividades y desplazamientos a que se refieren los apartados 1 a 4 de este artículo, con el alcance y ámbito territorial que en aquellas se determine.

Así comenzó en España el escenario más siniestro de nuestra democracia, y que ha intervenido la vida personal, social, psicológica y laboral de la inmensa mayoría de los ciudadanos, con unas consecuencias aciagas, fácil de predecir, pero no de cuantificar ni material ni socialmente en este instante, pero, seguro, que el tiempo las irá mostrando de una forma aterradora y sin compadecerse de nadie.

Las restricciones a la libertad de movimiento han sido objeto de algunas modificaciones y sobre todo de una necesaria aclaración, ya que cada una de ellas se podía interpretar de forma distinta y con un alcance, a veces, difícil de comprender e integrar de forma clara: ¿se podía acudir a cualquier centro de alimentación o únicamente al más cercano al domicilio? ¿Se consideraba como alimento, a estos efectos, las bebidas alcohólicas? Etc. Lo que evidenciaba que las conductas tipificadas como posibles infracciones carecían, en muchos casos, de la precisión y certeza que exige el principio de tipicidad sancionadora. Esta falta de precisión en la determinación de las conductas, junto a la dificultad de integrarlas en infracciones tipificadas en las leyes a las que se remitía el RD 463/2020, no vaticinaba una adecuada y correcta acomodación a los principios del potestad sancionadora.

Con el fin de garantizar las medidas adoptadas en relación con el confinamiento, como medio eficaz o al menos disuasorio, se han impuesto miles de denuncias a quienes las incumplían. Pero, ¿el Gobierno se ha cuidado de que las conductas, supuestamente vulneradas, estén adecuadamente tipificadas? El Real Decreto declarando el estado de alarma ¿tiene rango suficiente para regular aquello que solamente está reservado a la Ley? ¿Se respeta el principio de proporcionalidad? ¿Se respeta el principio de responsabilidad o culpabilidad? Realmente ¿la declaración del estado de alarma estaba justificada? ¿Ha ejercido, en definitiva, la Administración la prerrogativa que le autoriza a imponer sanciones a los infractores, como respuesta frente a la comisión de conductas legalmente tipificadas como infracción?; es decir, ¿ha ejercicio la Administración esta prerrogativa con respeto a los principios de la potestad sancionadora? La respuesta a estos y otros muchos interrogantes sirven para descubrir si las denuncias formuladas por los agentes de la autoridad como consecuencia del incumplimiento de las normas que regulan el confinamiento, tienen fundamento legal alguno. Y este es el objeto del presente trabajo. El mismo se desarrolla con el análisis de los principios de la potestad sancionadora, con una referencia a los puntos de mayor interés de las fases del procedimiento sancionador.

2. Normativa básica aplicable durante el estado de alarma que afecta a la materia sancionadora.

El RD 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el Covid-19, y las modificaciones llevadas a cabo por diversas normas posteriores, no ha tipificado debidamente las infracciones y sus correspondientes sanciones derivadas del incumplimiento de las medidas acordadas en el mismo. El Real Decreto limita la libertad de circulación de las personas y recoge una serie de situaciones en las que sí se puede romper el confinamiento (art. 7). Y suspende determinadas actividades y prevé el funcionamiento de otras (arts. 9, 10). Y, en fin, regula el funcionamiento limitado de otras actividades (art. 11). Medidas adoptadas en el Real Decreto 463/2020, y que vienen autorizadas en el art. 11 de la LO 4/1981 de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio:

“Con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior, el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, podrán acordar las medidas siguientes: