Tomás Cobo Olvera - Los principios de la potestad sancionadora

“6. Si el recurso de reposición tuviera como único fundamento la inconstitucionalidad de la norma legal que da cobertura al acto impugnado, el autor del acto recurrido, llamado a resolver el recurso de reposición [vid. artículo 14.2.b) LRHL], nunca podría estimarlo por carecer de atribuciones para pronunciarse sobre la validez de la norma, inaplicarla o expulsarla del ordenamiento jurídico, y no existir un instrumento procedimental que le permita plantear la cuestión ante el Tribunal Constitucional, único que en nuestro sistema tiene potestad para expulsar las leyes inconstitucionales del ordenamiento jurídico y pronunciarse sobre el particular a título incidental. El recurso de reposición resultaría de todo punto inútil e ineficaz para satisfacer la pretensión anulatoria o de nulidad. Cabe recordar el total sometimiento de las administraciones públicas a la ley, expresión de su radical sujeción a la ley y al Derecho (vid. artículo 103.1 CE).

8. Las administraciones públicas, todas y cualquiera de sus órganos, carecen de esa facultad en el seno de los procedimientos para adoptar sus decisiones singulares, ya inicialmente, ya en vía de recurso. Ante la ley deben someterse sin discusión alguna, ni siquiera pueden cuestionar su validez para que el Tribunal Constitucional, que al efecto goza de un monopolio exclusivo y excluyente, se pronuncie. Por lo tanto, un recurso administrativo de reposición sustentado exclusivamente en la inconstitucionalidad de la norma legal que da cobertura al acto administrativo impugnado resulta manifiestamente inútil e ineficaz para obtener el resultado querido. Ante tal planteamiento, al órgano administrativo llamado a resolverlo no le queda otra opción que desestimarlo por no poder pronunciarse sobre los fundamentos de la pretensión impugnatoria, incluso en el hipotético caso de que los comparta.

9. Siendo así, y en virtud de lo razonado en los anteriores fundamentos jurídicos, se ha de concluir que, en las circunstancias descritas, la exigencia como preceptivo de un recurso de reposición y, en su caso, el rechazo liminar de la acción contencioso-administrativa intentada sin su previa interposición, resultan desproporcionados y vulneradores del derecho a obtener la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 CE, al tiempo que desconocen el mandato del artículo 106.1 CE, incompatible con demoras impuestas por la interposición de recursos en vía administrativa manifiestamente ineficaces e inútiles para dar cumplimiento al fin que los justifica.

10. En otras palabras, el privilegio de la tutela reduplicativa ha de ser objeto de una interpretación moderadora, en aras de la tutela judicial efectiva, evitando demoras innecesarias y anodinas que postergan el control judicial de la Administración.

11. Con ello no «inaplicamos» ni «anulamos» la previsión del artículo 25.1 LJCA, resultados que están fuera del alcance de nuestras potestades. Simplemente la interpretamos desde la perspectiva y a la luz de las exigencias que derivan de los artículos 24.1 y 106.1 CE, cuyo carácter normativo y fuerza de obligar resultan indiscutibles.

Quinto. Contenido interpretativo de la sentencia

1. Atendiendo a lo hasta aquí expuesto, y conforme ordena el artículo 93.1 LJCA, procede fijar la siguiente interpretación de los preceptos legales concernidos en este litigio.

2. Los artículos 108 LBRL, 14.2 LRHL y 25.1 LJCA, en relación con los artículos 24.1 y 106.1 CE, deben ser interpretados en el sentido de que:

«Cuando se discute exclusivamente la inconstitucionalidad de las disposiciones legales que dan cobertura a los actos de aplicación de los tributos y restantes ingresos de Derecho Público de las entidades locales, cuestión respecto de la que estas carecen de competencia para pronunciarse o para proponerla a quien tiene competencia para ello, quedando constreñidas a aplicar la norma legal de que se trate, no resulta obligatorio interponer, como presupuesto de procedibilidad del ulterior recurso contencioso-administrativo, el correspondiente recurso administrativo previsto como preceptivo»”.

Sin embargo, en sede judicial sí pueden las partes solicitar que el órgano judicial planté la cuestión de inconstitucionalidad, ya que tampoco a los jueces le está permitido declarar la inconstitucionalidad de una ley. La STS de 25-5-2008 decía: “7. La obediencia a la ley también alcanza a los jueces y tribunales, que actúan sometidos únicamente a su imperio (vid. artículo 117.1 CE), y que como todos, los ciudadanos y poderes públicos, se encuentran sujetos a la Constitución (vid. artículo 9.1 CE). Ocurre, sin embargo, que el Poder Constituyente arbitró un instrumento para conciliar la doble obligación de los jueces de someterse a la ley y a la Constitución: la cuestión de inconstitucionalidad [vid., por todas, SSTC 17/1981 (ES:TC:1981:17, FJ 1.º y 94/1986 (ES:TC:1986:94; FJ 2.º)], mediante la que pueden plantear al Tribunal Constitucional sus dudas sobre la constitucionalidad de la norma legal de cuya validez dependa el fallo, para que se pronuncie y, si ha lugar, declare su nulidad, devolviendo el dominio del pleito al juez «cuestionante» a fin de que resuelva en consecuencia una vez producido el juicio sobre la validez constitucional de la ley”.

El juez no tiene obligación, no se encuentra vinculado, ante la solicitud de las partes, de plantear la cuestión de inconstitucionalidad en todo caso. La STC 10/1994, de 17 de enero, pone de manifiesto que “el citado art. 35 de la LOTC no concede un derecho a las partes al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que establece el art. 163 CE, sino únicamente la facultad de instarlo de los órganos judiciales, a cuyo único criterio, sin embargo, la Constitución ha confiado el efectivo planteamiento de aquélla cuando, de oficio o a instancia de parte, aprecien dudas sobre la constitucionalidad de la norma aplicable al caso que deben resolver”.

Pero el órgano judicial debe motivar la denegación a acceder a tal petición de las partes. Las partes en el proceso tienen que justificar debidamente las razones que entienden avalan que la ley cuestionada puede ser inconstitucional, y el juez después de analizar todos los argumentos, acordará platear ante el Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la norma o no, pero en este caso, motivándolo. La STC 222/2015, de 2 de noviembre de 2015, decía: <

5. Alcance temporal de las medidas sancionadoras que se adopten durante el estado de alarma

La tercera cuestión que se platea en este momento deriva del contenido del apartado Tres del artículo primero de la LO 4/1981: “Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes”.

Si una vez finalizado el estado de alarma, quedan sin efecto las medidas que autoriza esta excepcional situación, salvo aquellas cuestiones que se refieren a sanciones firmes ya en ese momento, parece obvio que, al estar suspendidos los plazos administrativos y judiciales (disposición adicional tercera del RD 463/2020), la infracciones se quedarían sin sanción, porque no habrá ninguna sanción firme cuando se levante el estado de excepción, y por tanto, todas las actuaciones y trámites para determinar la sanción que correspondan se deberán archivar, sin consecuencia alguna para el supuesto infractor.

Sin embargo, Cano Campos, T., da una interpretación al precepto que no conduce a la conclusión expuesta: “lo que el precepto quiere decir (aunque lo diga mal) es que si las autoridades competentes durante cualquiera de tales estados han impuesto sanciones...y tales sanciones han devenido firmes se imputan a las autoridades competentes a todos los efectos (por ejemplo, su ejecución), mientras, que si no lo son, la competencia para tramitar los procedimientos sancionadores, imponer las sanciones procedentes o resolver los eventuales recursos administrativos retornaría a las autoridades ordinarias a las que aquéllas hubieran sustituido. Repárese en que lo que el referido precepto establece es que, una vez finalizada la vigencia de los estados de emergencia, las medidas adoptadas por las autoridades competentes «decaerán en su eficacia», porque en su eficacia decaen también las competencias otorgadas a tales autoridades en materia sancionadora, pero no que se haya extinguido la responsabilidad sancionadora en la que se haya podido incurrir durante la vigencia de tales estados o que carezca de validez todo lo actuado hasta ese momento, y, ni siquiera, que desaparezcan los efectos ya producidos por esas medidas durante la vigencia de tales estados”.