Tomás Cobo Olvera - Los principios de la potestad sancionadora

El ejercicio de la potestad sancionadora debe ejercerse siempre a través de un cauce que garantice una resolución basada en hechos comprobados, la oportunidad de defensa del inculpado, etc. La STC 194/2000, de 19 de julio, decía: “Por lo que al art. 24.2 CE respecta, es doctrina constitucional reiterada que las garantías procesales constitucionalizadas en dicho precepto son de aplicación al ámbito administrativo sancionador, «en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución» (por todas, STC 14/1999, de 22 de febrero, F. 3); y como dijimos en la STC 18/1981, de 8 de junio, F. 3, «tales valores no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración, por razones de orden público, puede incidir en la esfera jurídica de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno, y, por tanto, sin posibilidad de defensa previa a la toma de la decisión», pues, como sostuvimos en el mismo lugar, «la garantía del orden constitucional exige que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en el que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga”. Es decir, será necesario instrumentar un procedimiento sancionador. Procedimiento que, según el artículo 1 de la Ley 39/2015, podrá acordarse en norma reglamentaria para establecer especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Debiendo precisar que el mismo art. 1 de la Ley 39/2015 exige una ley para regular el procedimiento administrativo: precisamente la Ley 39/2015 se encarga de regular los trámites comunes a todos los procedimientos, aunque permite que a través de otras leyes, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, incluir trámites adicionales o distintos a los contemplados en dicha Ley 39/2015. El apartado 2 del art. 63 de la Ley 39/2015 viene a apostillar algo que es lógica consecuencia de lo anterior, no cabe sanción sin procedimiento. Se debe advertir que la competencia para tramitar el procedimiento viene asignada a la Administración, y a través del mismo se deben respetar todos los principios de la potestad sancionadora, pues no corresponde llevar a cabo dicha facultad a los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa, que sólo tiene atribuida el control de la legalidad. En este sentido la STC nº 145/2011, de 26 de septiembre dice:

“Producida la vulneración del derecho de defensa en el transcurso del procedimiento administrativo sancionador, el hecho de que el demandante de amparo disfrutara posteriormente en el proceso judicial de la posibilidad de alegar y probar cuanto consideró oportuno para la mejor defensa de sus derechos e intereses, no subsana la vulneración del derecho a la defensa ocasionada en el previo procedimiento administrativo sancionador, pues la vigencia del principio de contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías constitucionales que ordenan el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del procedimiento administrativo sancionador, en el que debe respetarse su ejercicio (STC 35/2006, de 13 de febrero, F. 4).

Ello es así, entre otras razones, porque como recuerda la STC 89/1995, de 6 de junio (F. 4), y subrayan a su vez las SSTC 7/1998, de 13 de enero (F. 6) y 59/2004, de 19 de abril (F. 3), no existe un proceso contencioso-administrativo sancionador en donde haya de actuarse el ius puniendi del Estado, sino un proceso contencioso-administrativo cuyo objeto lo constituye la revisión de un acto administrativo de imposición de una sanción. En consecuencia, no es posible concluir que sean los Tribunales Contencioso-Administrativos los que, al modo de lo que sucede en el orden jurisdiccional penal, «condenen» al administrado. Muy al contrario, la sanción administrativa la impone siempre la Administración pública en el ejercicio de la potestad que le reconoce la Constitución. De otra manera no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción administrativa «se adopte a través de un procedimiento que respete los principios esenciales reflejados en el art. 24 CE» (STC 125/1983, de 26 de diciembre, F. 3)”. En igual sentido SSTC 126/2005, 175/2007, 243/2007. Esta doctrina avala la retroacción de las actuaciones, con el fin de que en vía administrativa se subsanen los defectos que se puedan detectar en vía judicial.

Este principio del procedimiento sancionador viene recogido de alguna manera en el art. 105 de la CE, al señalar que la Ley regulará el procedimiento a través del cual deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.

El Tribunal Constitucional ya en su sentencia núm. 18/1981, de 8 de junio, había exigido la necesidad de instruir un procedimiento para poder imponer una sanción:

«2...se trata de concretar si la Administración, después de la Constitución, puede o no imponer a los ciudadanos sanciones , por razones de orden público...

Delimitada así la cuestión, la solución que se dé a la misma -en términos constitucionales y no de legislación ordinaria- dependerá de la medida en que se entiendan o no aplicables a la Administración, en materia sancionadora, los principios establecidos en el art. 24 de la Constitución.

A tal efecto debe partirse de que el mencionado precepto contempla de forma directa e inmediata, como indica su propio tenor literal, el derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales y a determinadas garantías de tipo procesal, con especial referencia al orden penal, sin aludir de forma expresa al ejercicio de la potestad sancionadora por la Administración. Por ello es necesario determinar su ámbito, teniendo en cuenta que la Constitución incorpora un sistema de valores cuya observancia requiere una interpretación finalista de la Norma Fundamental.

Para llevar a cabo dicha interpretación, ha de recordarse que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado, tal y como refleja la propia constitución (art. 25, principio de legalidad)...hasta el punto de que un mismo bien jurídico puede ser protegido por técnicas administrativas o penales, si bien en el primer caso con el límite que establece el propio art. 25.3, al señalar que la Administración Civil no podrá imponer penas que directa o subsidiariamente impliquen privación de libertad. Debe añadirse que junto a las diferencias apuntadas en la aplicación de los principios inspiradores existen otras de carácter formal en orden a la calificación (delito o falta, o infracción administrativa), la competencia y el procedimiento (penal o administrativo con posterior recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa); ello, además del límite ya señalado respecto del contenido de las sanciones administrativas.

Las consideraciones expuestas en relación al ordenamiento punitivo, y la interpretación finalista de la Norma Fundamental, nos lleva a la idea de que los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución. No se trata, por tanto, de una aplicación literal, dadas las diferencias apuntadas, sino con el alcance que requiere la finalidad que justifica la previsión constitucional.