Emmerich Tálos - Sozialstaat Österreich (1945–2020)

Seitens des zuständigen Innenministeriums wurden in den 1950er/ 1960er Jahren Entwürfe für ein „Fürsorgegrundgesetz“ vorgelegt, die auf Widerstand bei den Bundesländern stießen. Auch zwischen den Bundesländern gab es in wichtigen Punkten (wie Vereinheitlichung der Richtsätze, Verhältnis zwischen privaten und staatlichen Institutionen) keine Einigung. Letztlich verzichtete der Bund 1968 auf die Erlassung eines Bundesgrundsatzgesetzes über die öffentliche Fürsorge. Den Ländern wurde empfohlen, neue Ländergesetze ohne Rücksicht auf ein Bundesgrundsatzgesetz zu erlassen.

Seitens der Sozialhilfereferenten der Landesregierungen wurde nunmehr ein „Musterentwurf“ erarbeitet, ohne dass damit die unterschiedlichen Positionen in bestimmten Fragen beseitigt werden konnten. Die einzelnen Bundesländer verabschiedeten zwischen 1971 und 1976 ihre jeweiligen Landessozialhilfegesetze. Diese unterschieden sich teilweise hinsichtlich der organisatorischen Ausgestaltung, im Leistungskatalog, in der Finanzierungsverteilung (zwischen Land und Gemeinden) oder in Punkten wie der Regelung der Zumutbarkeit des eigenen Arbeitskräfteeinsatzes.

Die Landesgesetze gingen über den traditionellen Hilferahmen des Armenwesens hinaus und beinhalten drei Leistungsbereiche (siehe Dimmel 2003, 125 ff.): 1) Hilfe zur Sicherung des Lebensbedarfes (mit Rechtsanspruch) – mit Geld- bzw. Richtsatzleistungen, Hilfen für Wohnen, Krankenhilfe; 2) Hilfe in besonderen Lebenslagen (ohne Rechtsanspruch) – mit Hilfen zur Überbrückung außergewöhnlicher Notlagen, von Unglücksfällen, zur Schaffung und Adaptierung von Wohnraum; 3) Soziale Dienste (kein Rechtsanspruch) – mit Hauskrankenpflege, Hilfe zur Weiterführung des Haushaltes, Familienbeihilfen und Beratungsdienste. Bereits im Fürsorgerecht vorhandene Leistungen wurden damit mit einem Rechtsanspruch ausgestattet: Für „Hilfen zur Sicherung des Lebensbedarfes“ wurde ein individueller Rechtsanspruch eingeräumt. Anderseits enthalten die Gesetze unterschiedliche Regelungen von Sanktionen im Fall der „Arbeitsunwilligkeit“. Deutlich wird der Unterschied zur Sozialversicherung an folgender Feststellung in den Landtagsdebatten: Es „müssen Grundwerte wie Hilfe zur Selbsthilfe, Eigenverantwortung und Subsidiarität wieder Bestimmungsfaktoren für eine tragfähige, auch mittel- und langfristig finanzierbare Sozialpolitik werden“ (Antalovsky u.a. 1988, 61).

Die in der Zweiten Republik beschlossenen Regelungen der Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen bewegten sich zum einen vor allem in dem in der Ersten Republik abgesteckten Rahmen (siehe Tálos 1995). Zum anderen lassen sie sich nach zwei Dimensionen differenzieren: dem Individualarbeitsrecht mit Arbeitsvertragsrecht und Arbeitnehmerschutz sowie dem kollektiven Arbeitsrecht mit der Arbeitsverfassung. Die nach 1945 beschlossenen Veränderungen betrafen unter anderem die Arbeitszeit, und zwar sowohl die Wochen- als auch die Jahresarbeitszeit: Nach der Verkürzung der Wochenarbeitszeit auf dem Weg eines Generalkollektivvertrages (von 48 auf 45 Stunden im Jahr 1959) kam es mit dem Arbeitszeitgesetz aus 1969 zur etappenweisen Einführung der 40-Stunden-Woche bis zum Jahr 1975. Die Jahresarbeitszeit wurde durch eine schrittweise Verlängerung des Urlaubsanspruches von zwei auf fünf Wochen reduziert. Mit der Verlängerung des Urlaubs war in den 1970er Jahren neben dem traditionellen Schutzmotiv eine spezifische Option verbunden: die Beseitigung der Ungleichstellung von Arbeitern und Angestellten. Eingeschränkt realisiert wurde diese Option in weiteren Maßnahmen wie der Einführung der Entgeltfortzahlung und der Abfindung für Arbeiter. Mit dem Gesetz über die Gleichbehandlung von Mann und Frau in der Entlohnung erfolgte in Österreich im Jahr 1979 vergleichsweise relativ spät ein erster und noch eng begrenzter Schritt in Richtung Gleichbehandlung von Frauen in der Arbeitswelt.

Während das Individualarbeitsrecht in einer Reihe von Einzelmaßnahmen ausgestaltet wurde, ist das kollektive Arbeitsrecht im Wesentlichen im Arbeitsverfassungsgesetz aus 1973 konzentriert. Neben der Regelung der Kollektivverträge, Betriebsvereinbarungen usw. ist die Mitbestimmung der Arbeitnehmerschaft im Betrieb ein wesentlicher Gegenstand dieses Gesetzes.

Die aktive Arbeitsmarktpolitik stellt ein relativ spät eingeführtes Politikfeld dar. Die Übereinstimmung darüber, dass staatliche Politik zur Steuerung des Arbeitsmarktes beitragen sollte, zeigte sich seit den 1950er Jahren im breiten Konsens über das Ziel der Sicherung der Vollbeschäftigung. Vor dem Hintergrund der weitgehenden Ausschöpfung des Arbeitskräftepotenzials in den 1960er Jahren kam es zur Verabschiedung von zwei einschlägigen Gesetzen: 1968 des Arbeitsmarktförderungsgesetzes und 1969 des Berufsausbildungsgesetzes. Mit der aktiven Arbeitsmarktpolitik als Ergänzung zu den traditionellen Steuerungsinstrumenten der Budgetund Wirtschaftspolitik sollte ein doppeltes Ziel erreicht werden, „nämlich den einzelnen zu unterstützen und das Wirtschaftswachstum zu fördern“ (Arbeitsmarktpolitisches Konzept 1978, 12). Der Erreichung dieses Zieles dienten die Information über den Arbeitsmarkt, die finanzielle Förderung der Um-, Nach- und Weiterschulung und der Lehrberufsausbildung, Beihilfen zur Förderung der Mobilität und finanzielle Maßnahmen zur Beschaffung von Arbeitsplätzen. In den Jahren der Vollbeschäftigung bildete vorerst die Anpassung der Arbeitslosen an die Arbeitskräftenachfrage und deren Mobilisierung den diesbezüglichen Schwerpunkt.

Unter den veränderten Arbeitsmarktbedingungen ab Mitte der 1970er Jahre und insbesondere im Kontext steigender Arbeitslosigkeit ab den 1980er Jahren erfuhr die aktive Arbeitsmarktpolitik eine beträchtliche Ausweitung (siehe Aktive Arbeitsmarktpolitik 2012; Lechner u.a. 2017, 11; Atzmüller 2009; Tálos 1987, 151 ff.; Rathgeb 2018). Diese reichte von einer Verstärkung der Arbeitsmarktinformation und des Arbeitsmarktservices über die Ausweitung der Förderinstrumente (z.B. Darlehen, Zinszuschüsse) hin zu Maßnahmen zugunsten spezifischer „Problemgruppen“ auf dem Arbeitsmarkt. Mit der 9. Novelle des Arbeitsmarktförderungsgesetzes im Jahr 1983 wurde die Basis für die darauf bezogene experimentelle Arbeitsmarktpolitik geschaffen. Zu deren Kernelementen zählen die Fördermöglichkeit für Selbstverwaltete Betriebe, für auf Selbsthilfe gegründete und auf Gemeinnützigkeit gerichtete Einrichtungen, für Einrichtungen oder Personen, die arbeitsmarktpolitische Entwicklungsarbeit, Beratung und Betreuung leisten. Eines der bekanntesten Instrumente stellte die arbeitsbeschaffende Maßnahme für Langzeitarbeitslose im Rahmen der Aktion 8.000 dar, die per Erlass vom 30.11.1983 eingeführt wurde. Weiters sei auf Umschulungsund Qualifizierungsmaßnahmen im Rahmen des Frauenförderungs- und Jugendbeschäftigungsprogramms verwiesen (siehe Tálos/Kittel 2001, 136 ff.).

Das für aktive Arbeitsmarktpolitik in Österreich verausgabte Finanzierungsvolumen hat mit dem Ende der Vollbeschäftigungssituation und dem Anstieg der Arbeitslosigkeit in den Bereichen Arbeitsmarktservice, Förderung der beruflichen Mobilität, Arbeitsbeschaffung, Lehrausbildung und Berufsvorbereitung eine beträchtliche Ausweitung erfahren. Vielfach erfolgte eine Verdoppelung der Ausgaben (Tálos 1987, 152).

Der in den Nachkriegsjahrzehnten beträchtlich ausgeweitete Komplex familienrelevanter Leistungen (Wrohlich 2003; Mayrbäurl 2004) beinhaltet eine große Palette von Förderungen, reichend von der Kinder- bzw. Familienbeihilfe, vom Wochen- und Karenzurlaubsgeld, von Mutterbeihilfen, von Kinderzuschüssen in der Pensionsversicherung, vom Familienzuschlag in der Arbeitslosenversicherung bzw. Familienzulagen bis hin zu steuerlichen Familienförderungen (Kinderabsetzbetrag, Alleinverdiener- und Alleinerzieherabsetzbetrag). Die österreichische Familienpolitik fokussierte damit prioritär auf Geldleistungen. Viel weniger wurde für Infrastruktur- und Sachleistungen (wie z. B. Kindergärten) aufgewendet. Die Familienförderung betrug im Jahr 2000 ca. 10% der Sozialausgaben insgesamt. Sie wird hauptsächlich vom Bund (mit ca. zwei Drittel) sowie den Ländern und den Sozialversicherungsträgern getragen (siehe z.B. Mayrbäurl 2004, 99). Für die Leistungen des Bundes stellt der 1955 eingeführte Familienlastenausgleichsfonds (FLAF) das wichtigste Instrument dar. Finanziert wird dieser zu mehr als zwei Dritteln aus Dienstgeberbeiträgen. Diese betrugen 4,5% der Bruttolohnsumme (in den 1990er Jahren).