Holger Truckenbrodt - Der Kommunale Haushalt in Aufstellung, Ausführung und Abschluss

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§ 122 II NKomVGzur (bedingten) Genehmigungsbedürftigkeit der Liquiditätskreditein § 4 der Haushaltssatzung:

(2)Der in der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag bedarf der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde, wenn er ein Sechstel der im Finanzhaushalt veranschlagten Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit übersteigt.

Die Formulierung »bedarf der Genehmigung …, wenn…« zeigt, dass eine einfache Gegenüberstellung des Höchstbetrags der Liquiditätskredite zu den im Finanzhaushalt veranschlagten Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit notwendig ist. Sollte der Höchstbetrag der Liquiditätskredite z. B. 26.000.000 Euro und die im Finanzhaushalt veranschlagten Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit 98.900.000 Euro betragen, so übersteigt der Höchstbetrag der Liquiditätskredite ein Sechstel dieser Einzahlungen. Als Rechtsfolge bedarf der in § 4 der Haushaltssatzung festgesetzte Höchstbetrag der Liquiditätskredite in voller Höhe der Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde.

Soweit die Kommunalaufsichtsbehörde den Höchstbetrag oder einen Teilbetrag der Liquiditätskredite nach § 122 II NKomVG versagt, ist von der Vertretung ebenfalls ein Beitrittsbeschluss zu fassen. Tritt die Vertretung durch Beschluss dem von der Kommunalaufsicht genehmigten reduzierten Höchstbetrag für Liquiditätskredite bei, entfaltet die erteilte (Teil-) Genehmigung ihre Rechtswirksamkeit.

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Auf einen Blick: Genehmigungsbedürftige Teile der Haushaltssatzung

Einzelne Paragraphen der Haushaltssatzung bedürfen einer Genehmigung. Diese beziehen sich auf den angegebenen Gesamtbetrag der vorgesehenen Kreditaufnahmen für Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen, auf den Gesamtbetrag der Verpflichtungsermächtigungen sowie auf den festgesetzten Höchstbetrag der Liquiditätskredite. Weitere Vorschriften sind in § 120 II NKomVG, § 119 IV NKomVG und § 122 II NKomVG enthalten.

Im Rahmen des Etatrechtes der Vertretung ist die Haushalts satzungAusdruck örtlicher Rechtsetzung. Der Haushalts plander Kommune bildet hingegen für sich allein noch keine ausreichende Rechtsgrundlage für die Haushaltswirtschaft. Um eine verbindliche Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Kommune zu sein, muss er in ein entsprechendes Regelwerk integriert werden.

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§ 112 II 1 Nr. 1 NKomVGformuliert zum Verhältnis zwischen Haushaltssatzung und Haushaltsplan:

(2) 1Die Haushaltssatzung enthält

1.die Festsetzung des Haushaltsplans …

So erhält der Haushaltsplan seine Rechtsverbindlichkeit dadurch, dass er durch die Haushaltssatzung, die jährlich von der Vertretung zu beschließen ist, festgesetzt wird. Durch das Wirksamwerden als Satzung im Rechtssinne erhält auch der festgesetzte Haushaltsplan seinen Charakter als intern verbindliche Rechtsnorm. Der Haushaltsplan teilt in diesem Sinne die Rechtswirkungen der Haushaltssatzung. Als Haushaltkann also die Kombination aus dem Haushaltsplan und der Haushaltssatzung angesehen werden, die zusammen eine Einheit bilden. Haushaltenbeinhaltet das Planen, Veranschlagen, Bewirtschaften und Nachweisen von Haushaltsmitteln, die erforderlich sind, um die der Kommune obliegenden Aufgaben innerhalb des Kalenderjahres erfüllen zu können.

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Auf einen Blick: Haushaltssatzung und Haushaltsplan

Der Haushaltsplan ist nicht mit der Haushaltssatzung identisch, ist jedoch notwendiger Bestandteil derselben. Haushaltssatzung und Haushaltsplan bilden eine Einheit. Die nach § 112 NKomVGerforderliche Haushaltssatzungbildet mit Hilfe des durch sie festgesetzten Haushaltsplans die verbindliche Grundlage für die sich anschließende Haushaltsausführung im Kalenderjahr. Im Gegensatz zu anderen örtlichen Satzungen ist sie eine Pflichtsatzung, wobei sogar der Aufbau per Mindestinhalt sowie die textliche Fassung durch das Muster 1des Ausführungserlasses formal vorgeschrieben sind.

Sie enthält gegebenenfalls genehmigungsbedürftige Teile, entfaltet jedoch grundsätzlich (mit Ausnahme der Hebesätze für die Realsteuern in § 5 Haushaltssatzung) nur Innenwirkung. Die Wirksamkeit beginnt grundsätzlich (ggf. auch rückwirkend) zum 01.01., wobei sich die Gültigkeit der Haushaltssatzung grundsätzlich auf insgesamt ein Kalenderjahr erstreckt.

Die Planung ist grundsätzlich dazu gedacht, für die Planungsperiode stabil zu sein. Andererseits ist die Planung sowohl auf Satzungs- wie auch auf Haushaltsplanebene ein in die Zukunft gerichtetes Werk, welches Absichten und Erwartungen prognostiziert und damit viele Unwägbarkeiten enthält. Jede zukunftsorientierte Planung beinhaltet einerseits die Unwägbarkeiten der Prognose und wird anderseits von einer Vielzahl von Faktoren beeinflusst. Auf viele Entwicklungen hat die Kommune oftmals auch gar keinen Einfluss. Sollten sich die Sozialhilfeleistungen aufgrund unerwarteter Fallzahlentwicklungen erhöhen, die Steuern kurzfristig zurückgehen oder sich der für eine Maßnahme erforderliche Grunderwerb aufgrund von Verhandlungsproblemen verteuern, können Anpassungen notwendig werden. Diese sind kein Beweis mangelnder Planungskompetenz der Kommune, sondern haben vielfach durchaus sachliche Hintergründe.

Der Kommune steht es grundsätzlich frei, eine Nachtragshaushaltssatzung jederzeit zu erlassen, wenn sie dieses für notwendig oder angebracht hält. So kann sie je nach Ermessen beliebig oft und zu jedem Zeitpunkt die Anpassung der Haushaltssatzung an die veränderte Finanzsituation veranlassen. In der Praxis werden die Nachträge durchnummeriert, z. B. 1. Nachtragshaushaltssatzung 2021 und 2. Nachtragshaushaltssatzung 2021. Mehrere Nachträge sind nicht ausgeschlossen, in der Praxis gleichwohl selten. Jede weitere Nachtragshaushaltssatzung ändert die unmittelbar vorhergehende.

Eine Anpassung durch eine Nachtragshaushaltssatzung ist andererseits zwingend notwendig, wenn z. B. die Paragrafen der Haushaltssatzung geändert werden sollen.

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§ 115 I NKomVGregelt zur Nachtragshaushaltssatzung:

(1) 1Die Haushaltssatzung kann nur durch Nachtragshaushaltssatzung geändert werden, die spätestens bis zum Ablauf des Haushaltsjahres zu beschließen ist. 2Für die Nachtragshaushaltssatzung gelten die Vorschriften für die Haushaltssatzung entsprechend.

Die Haushaltssatzung kann also nicht einfach durch einen Aktenvermerk geändert werden. Es ist vielmehr ein offizielles Rechtsetzungsverfahren, d. h. der Erlass einer Nachtragshaushaltssatzung erforderlich. Dieses unterliegt den gleichen Verfahrensvorschriften und Genehmigungsvorbehalten wie die erstmalige Festlegung der Haushaltssatzung, so dass das Aufstellungsverfahren in der Regel zeit- und arbeitsintensiv ist. Im Vergleich zu der Ursprungssatzung ist der reine Zeitbedarf für die Nachtragshaushaltssatzung in der Praxis gleichwohl deutlich geringer, da die Beratungen innerhalb der mittelanmeldenden Stellen sowie in den politischen Gremien wesentlich kürzer ausfallen. Üblicherweise wird ein Nachtrag in die zweite Jahreshälfte gelegt, um Veränderungen der finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen, wie z. B. die Entwicklung der Steuererträge und der Schlüsselzuweisungen, abwarten und noch berücksichtigen zu können. Der Beschluss über die Nachtragshaushaltssatzung muss bis zum 31.12. des Haushaltsjahres erfolgen, wobei die Genehmigung der genehmigungsbedürftigen Teile, die Verkündung der Nachtragshaushaltssatzung und die Auslegung des Nachtragshaushaltsplans später erfolgen können. Für die formale Gestaltung und textliche Fassung ist das verbindliche Muster 2einschlägig.