Enfoques para el análisis de políticas públicas

24La lectura del trabajo de Cortés (2010), en el que se usa el marco de las advocaycoalitions (AC) para analizar los cambios ocurridos en la política pública para población afrodescendiente en Colombia, me ha sugerido una hipótesis explicativa relativa a la muy común brecha existente entre formulación e implementación: los cambios de política en Colombia ocurren sin que se modifiquen las normas o políticas generales en relación con un tema; lo que cambia es la coalición que domina el subsistema, generalmente luego de que ocurra un cambio en los factores dinámicos, como un cambio de gobierno, un evento externo o un simple cambio de un alto funcionario, cuyo impacto político administrativo es amplificado por las lógicas clientelistas. A partir de este cambio de coalición se inicia un proceso de modificaciones, más o menos paulatino, en la ejecución de la política mediante cambios más o menos discretos en la orientación operativa de la política, en el personal, en el presupuesto y su direccionamiento, y en normas de nivel inferior (decretos, reglamentación, procedimientos, etc.), que terminan aumentando la brecha entre las normas generales superiores que siguen vigentes y la implementación concreta, es decir, entre lo que se dice y lo que se hace. Este proceso genera una ampliación incremental de la brecha hasta que esta resulta ser “insoportable” y se logra un cambio en la política y las normas generales que la sustentan discursivamente. La brecha también puede mantenerse por años, en la medida en que aparezca como una especie de “fatalidad”, de “situación casi natural” o de “impotencia”. En cualquier caso, la formulación de las políticas, o sus principios, queda así relegada a un deber ser, cuya concreción queda siempre postergada.

25La punctuated-equilibrium theory (PET) considera que una política pasa por fase de estabilidad e inestabilidad. La política cambia cuando los actores políticos logran redefinir la “imagen” de esta política e imponer así una nueva definición de la política a las instituciones. Al respecto, véase también True, Jones y Baumgartner, en Sabatier 2007).

26El multiple streams approach se centra en el proceso de puesta en agenda, en el que se abre una “ventana de oportunidad” cuando convergen simultáneamente tres corrientes independientes (problemas, soluciones de política y contexto político), lo que provoca así el cambio de política. Al respecto, véase Zahariadis, en Sabatier 2007 y Roth Deubel (2002) y el número especial de la Journal of Comparative Policy Analysis (2009).

27Esta sección corresponde a una versión ligeramente modificada que publicó el autor en Roth Deubel (2008a).

28Un ejemplo de aplicación del marco de los referenciales al problema del estacionamiento vehicular urbano se encuentra en Meyer y Roth Deubel (1993).

29Es de anotar que considerar que las ideas cuentan no es tan nuevo. El liberalismo del siglo xix estaba convencido de que las ideas cambiaban el mundo. Igualmente, Keynes creía en la primacía de las ideas sobre los intereses en los asuntos humanos: “I am sure that the power of vested interests is vastly exaggerated compared with the gradual encroachment of ideas” (Keynes citado en Parsons, 1995, p. 169).

30El epistemólogo francés Latour (2005, p. 15) considera que el relativismo no es el enemigo de la ciencia, sino su mejor aliado, ya que las ciencias son relativistas por completo. Negar el relativismo es caer en su contrario: el absolutismo. La ciencia, la moral, la política avanzan cuando se ponen en relación con otros puntos de vista, lo que, sin embargo, no quiere decir que todo vale por igual.

31En este sentido, vale la pena señalar con Hood (1998, p. 176) el carácter retórico, argumentativo y claramente no científico de la muy influyente obra de Osborne y Gaebler (1992). Basándose en unos pocos ejemplos exitosos bien seleccionados (conocida figura de la retórica) de reforma privatiza- dora a la gestión pública, los autores se proponían “reinventar el gobierno”. Este texto sirvió como “evidencia” para legitimar la reforma neoliberal del Estado y de la gestión pública, en particular en América Latina.

32Es pertinente señalar que Majone 5([1989]1997) se distancia explícitamente del anarquismo metodológico, considerando que es necesario encontrar para el análisis (calificado por él más como un arte que como una ciencia) un camino, un “plan seguro entre el extremo de la certeza absoluta y el del anarquismo metodológico” (p. 80).

33Latour (2005, pp. 81y ss. y 146-151) muestra también como la retórica, entendida como el estudio de la manera como se persuade a la gente de creer algo o de comportarse de una cierta manera, es la forma habitual de los debates, y que estos favorecen, a través de una retórica científica, el desarrollo de la ciencia.

34Existe toda una corriente de investigación en política pública que se interesa particularmente en las prácticas y consecuencias de la globalización en las políticas públicas, en particular el import-export, la transferencia de políticas, la política internacional, que no hemos tratado en este libro, al igual que el análisis comparado de las políticas públicas.

35Al respeto, nos parecen interesantes las reflexiones de Roiz (2008) sobre el curso particular del establecimiento del Estado occidental moderno a partir del siglo xin, concebido como un resultado de la constitución de una sociedad “vigilante”, que se caracteriza por considerar la vida como una guerra incesante y que termina identificando la política con la guerra. Su propuesta alternativa consiste en construir una nueva ciudadanía basada en la recuperación de la antigua tradición retórica mediterránea de Marco Fabio Quintiliano y Giambattista Vico.

VICTORIA ALEXANDRA CALDERÓN ROMANOV1

LA PERSPECTIVA DE HAROLD D. LASSWELL (1902-1978) PARA EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS (APP)

Introducción

Este capítulo presenta a Harold D. Lasswell, uno de los más importantes teóricos de la ciencia política, sus conceptos, métodos de análisis más importantes y sus principales aportes para la fundamentación epistemológica y metodológica del análisis de políticas públicas (APP).

El modelo de Harold D. Lasswell es determinante para el APP, porque establece que es posible comprender y estudiar las decisiones del gobierno a través del análisis de sus funciones o prácticas, así como se hace con cualquier otro proceso social. Este modelo, a pesar de numerosas críticas, aún continua vigente, tras su difusión y ampliación por parte de Charles O. Jones, a partir de 1970, como el policy process model.

Los procesos políticos de decisión, según Lasswell, pueden ser estudiados como una serie de acciones individuales o colectivas encaminadas a influenciar la obtención de determinados valores (influence process) y pueden ser descritos, a su vez, a través de siete prácticas o funciones: información (intelligence), promoción (promotion), formulación (prescription), adopción (invocation), implementación (application), finalización (termination) y evaluación (appraisal). El modelo de Lasswell es normativo, ya que establece que los valores son los propósitos de la decisión individual y fundamentan el proceso político de decisión. De acuerdo con esto, los individuos toman decisiones con el objeto de adquirir valores determinados en un marco institucional, mediante el uso de sus propios recursos y a través de estrategias de manipulación (manipulative strategies), de persuasión o coerción.

La función de los modelos normativos no es solo explicar las decisiones políticas, sino también proporcionar recomendaciones a las instituciones gubernamentales para optimizar el logro de alguna utilidad o valor político. Justamente, esta última es la aplicación que proponemos para el modelo de Lasswell, que tendría dos momentos: el análisis de las funciones de la acción gubernamental y la recomendación para la acción gubernamental.