Paul Bromberg - Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

■ Eliminación de la obligación de presentar declaraciones a los pequeños contribuyentes;

■ Establecimiento de las bases presuntivas mínimas para algunos contribuyentes que permiten disminuir la evasión y elusión tributarias y simplificar su recaudo.

En el impuesto predial se simplificaron las categorías de tarifas aplicables a los predios y se aumentaron las tarifas para algunos estratos (que implicaron en promedio, un incremento en tarifas del 7 %) (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997, p. 103).

Se fusionaron los impuestos de timbre nacional de vehículos, de circulación y de tránsito en el impuesto unificado de vehículos, al igual que los impuestos de juegos, espectáculos públicos y rifas y sorteos. Con estas fusiones se logró reducir el costo de recaudo y se facilitó el trámite al contribuyente.

El costo estimado del Plan de Desarrollo de la administración de Enrique Peñalosa, denominado “Por la Bogotá que queremos” era de 13,5 billones de pesos de 1998, los cuales serían financiados por medio de la generación de nuevos ingresos, nuevo endeudamiento, venta de acciones de la Empresa de Teléfonos de Bogotá y la descapitalización de la Empresa de Energía de Bogotá, estos últimos recursos factibles dadas las condiciones en que quedó el proceso adelantado por la administración anterior.

Acciones y resultados

Se diseñó un plan de racionalización tributaria (Concejo de Bogotá, 1998), en el cual se introdujo un esquema de preferencias para los estratos 1 y 2 del impuesto predial unificado. Igualmente, se redefinieron las características y el sistema de pago para los pequeños contribuyentes del impuesto de industria y comercio, y se eliminaron exenciones y tratamientos preferenciales que se presentaban en el recaudo y en el cobro de algunos tributos (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 6).

Por medio del Acuerdo 6 de 1998 se buscó cerrar la brecha entre el valor de las obras y su beneficio. Del mismo modo se trazó un plan de control a la evasión y la morosidad tributaria:

Los resultados han sido efectivos, la gestión por fiscalización y cobro en 1999 y lo corrido a septiembre de 2000 alcanza un recaudo de $117 mil millones, superior en 12 % a la del periodo 1995-1998. Por primera vez, la administración de impuestos ha utilizado instrumentos como: 1) remate de predios por atrasos en pagos del Impuesto Predial; 2) actualización de la base de datos del Impuesto de Vehículos, que ha permitido hacer “redadas” en centros comerciales y parqueaderos públicos y privados y 3) outsourcing de cobro de cartera morosa de pequeños contribuyentes (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 7).

Del mismo modo se generaron estrategias para mejorar la relación con los contribuyentes, y se continuó con la política de cultura tributaria:

… se ampliaron las campañas publicitarias, se organizaron seminarios y conferencias sobre el tema tributario y se realizaron estudios de evaluación del proyecto en la comunidad. En 1998, la Oficina de Cultura Tributaria se convirtió en la Subdirección de Cultura, desarrollando principalmente tres estrategias: Comunicación, Pedagogía e Investigación (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 7).

Igualmente se persistió en la actualización tecnológica de la administración tributaria:

… el desarrollo de un nuevo sistema que integra las etapas del procedimiento tributario y sus vínculos con áreas de presupuesto, contabilidad, tesorería y gestión interna. Las ventajas en suministro de información de calidad, confiable y oportuna, la corrección de inconsistencias de incorporación y aplicación de pagos, el apoyo en procesos de fiscalización y cobro, y la mejora en el servicio al contribuyente redundan en una eficiente administración tributaria (Gutiérrez y Guzmán, 2000, p. 8).

A nivel coyuntural, no debe olvidarse la recesión económica que sufrió el país durante los años 1998 y 2001, y los recursos extraordinarios provenientes de la descapitalización de las empresas del sector eléctrico, fruto del proceso de capitalización de la Empresa de Energía de Bogotá que realizó la administración anterior.

En general, esta administración es la única en la que se han presentado, de un lado, reducción de ingresos tributarios, y de otro, la reducción del presupuesto de inversión programado, debido a las dificultades para su financiamiento (fracasó la venta de acciones de la ETB y no se contrató el crédito programado). Como consecuencia, el Plan de Desarrollo debió reducir a la mitad sus expectativas de gasto de inversión.

La segunda administración de Antanas Mockus se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá para vivir todos del mismo lado”. Su estrategia financiera se basó en la generación de nuevos ingresos20, producto de la elevación de los niveles de tributación y la reducción de la evasión; el ahorro en gastos; nuevo endeudamiento por un monto estimado de 1,3 billones de pesos; reducción de capital de Codensa; transferencias y cofinanciación.

Acciones y resultados21

Los ingresos totales de la ciudad crecieron en un 1,4 % real anual durante el periodo 2001-2003. Los ingresos que más aportaron a este aumento fueron las transferencias, que aumentaron en un 30 % real anual resultado de la gestión del Distrito frente al Gobierno Nacional22, y los ingresos corrientes con un aumento de 8,6 % real anual, producto de los esfuerzos de generación de ingresos propios (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 240). Los aumentos más significativos se dieron en los impuestos de mayor participación: industria y comercio, predial unificado, sobretasa a la gasolina (que gracias a la Ley 788 de 2002 pasó de 20 % a 25 %), consumo a la cerveza y delineación urbana.

El impuesto de industria y comercio, que decreció en promedio 2,4 % real anual durante el periodo 1998-2000, pasó a observar un crecimiento real de 16 % anual entre 2001 y 2003. Estos resultados se obtuvieron gracias al aumento del 38 % en las tarifas (Concejo de Bogotá, 2002a), a la homologación de requisitos para pertenecer al régimen simplificado con los establecidos para el mismo régimen en el impuesto sobre las ventas. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 244), a la habilitación del sistema Dype de pago por vía electrónica, que aumenta el control por parte de la administración y facilita el pago por parte del contribuyente, y a la simplificación del trámite de Registro de Información Tributaria, lo que también permitió disminuir los costos de la Dirección Distrital de Impuestos.

El impuesto predial unificado se reforzó con la actualización de los valores catastrales de 697 mil predios (cerca del 42 % de los predios de toda la ciudad, sin tocar el problema del bajo avalúo de los centros comerciales). Esto representó ingresos adicionales en 200323 de $22,6 mil millones. Además, con la gestión antievasión, en conjunto creció un 12,5 % real en 2002.

La sobretasa a la gasolina, por su parte, también sufrió una disminución fruto de la sustitución por ACPM y gas natural, además de las restricciones a la movilización de vehículos, la entrada en funcionamiento de Transmilenio y el proceso de chatarrización. Para remediar esta situación se gestionó ante la Nación un aumento de la sobretasa a la gasolina de 20 a 25 % (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2003, p. 246), y se inició el control al expendio ilícito de combustibles y el proceso de disminución de la diferencia de precios del ACPM y la gasolina corriente.

El impuesto del consumo a la cerveza retornó a su senda natural después de la recesión económica, registrando decrecimientos reales del orden de 10,4 % en 2001, pasando en 2002 a un crecimiento de 9,1 %, proyectándose un crecimiento de 2,4 % para 2003.