Paul Bromberg - Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

Los activistas políticos, que representan su opción de “vivir para la política” pero especialmente su necesidad de “vivir de la política”9, de acuerdo con sus afinidades se moverán en respaldo de ciudadanos que se sientan maltratados por una política o que teman una decisión de política; no dejarán de consultar y ser consultados por los gremios de la producción, pero estos se manifestarán por su propia cuenta, tratando de influir en el clima de opinión, de manera independiente. Los medios de comunicación, por su parte, aplicarán en general su propia lógica de lo noticioso; el alcalde hará su propio cálculo sobre los riesgos y las posibilidades de ganar respaldo según el clima de opinión, y mediante este respaldo espera promover la decisión favorable del cuerpo colegiado local.

En cuanto a lo que interesa aquí, ¿por qué tributa la gente?, la consideración de la relación entre clima de opinión sobre tributos y sistema político es de crucial importancia. El razonamiento es el siguiente:

1) La gente tributa, fundamentalmente, porque le cobran tributos. En casos extremos –como cobros excesivos– habrá rebelión.

2) La condición “clima de opinión ampliamente desfavorable para tributar” se realimenta con un sistema político que decide no cobrarlos o cobrarlos con indolencia.

3) Salir de este circuito implica una transformación, seguramente traumática, más porque el sistema político responderá para conservar el estado de cosas con el que ha producido el conjunto de ganadores que se han acomodado a él, que porque haya una idea profunda y ampliamente compartida de que se pueden tener bienes colectivos en calidad y cobertura aceptables sin pagar tributos, tasas o contribuciones.

4) Luego, cuando se quiere responder la pregunta: ¿Por qué tributa la gente?, también hay que responder la pregunta: ¿Por qué se le está cobrando a la gente? La cultura tributaria tiene que ver con las dos. En el segundo caso, se trata de mantener un clima de opinión favorable a la tributación, para reducir la tentación en la que pueden caer los activistas políticos de desandar las decisiones que condujeron a que se cobren tributos.

Todas estas consideraciones y otras del mismo estilo deben ser añadidas para acercar el modelo democrático liberal básico idealizado a las condiciones reales de los gobiernos de ciudades como Bogotá, en donde la comunidad reunida en asamblea es sustituida por un sistema político en el que los intereses de políticos profesionales –los confesables: su reproducción política– también se ponen en juego.

Ahora se incorpora el literal e) de las observaciones al modelo democrático liberal básico idealizado: no todos los tributos son iguales, ni en sus hechos generadores, ni en sus sujetos activos y pasivos. Luego la disposición a pagarlos solo en primera aproximación puede pensarse genéricamente.

En general, los ciudadanos adultos desempeñan al mismo tiempo dos roles, el de consumidor y el de productor. Separar estos dos no está libre de interrogantes, pero hay más riesgo de cometer errores si no se hace. Como agente económico en la producción, el comportamiento de una persona frente a los impuestos que gravan su actividad productiva (sus ganancias) puede ser distinto de su comportamiento como consumidor.

El pago del impuesto predial residencial puede percibirse como una suerte de tasa no individualizable relacionada con las condiciones del entorno residencial y de la ciudad como espacio de uso y disfrute, ambos en el rol de consumidor. Pagar el predial significaría aseo y barrido de las zonas públicas10, mantenimiento de vías y andenes, mantenimiento de parques, alumbrado público, arborización, y por tanto en los dilemas frente al pago del predial puede jugar el balance entre estos servicios comunes y el precio que paga cada cual, claro está, todo sujeto al civismo… y a los dilemas de acción colectiva.

El impuesto de industria y comercio (ICA) requiere consideraciones distintas. El civismo parece más difícil de convocar; los actores están en el rol de productores, en el cual no solo son estratégicos, sino profundamente estratégicos. No se trata de una elección asociada al consumo, sino al medio por el cual recibe su ingreso, y “con el negocio no se juega”:

■ Que los competidores no paguen no solo desmoraliza, sino sitúa en desventaja económica a quien lo paga.

■ Los mecanismos de elusión y evasión son numerosos.

■ En este caso, los actores están organizados o son representados por organizaciones en su deliberación con las autoridades públicas y en su presencia en los medios de comunicación. Es posible incluso que algunas organizaciones de empresarios contraten expertos en comunicación para afectar el clima de opinión en su favor. De hecho, ha sucedido.

■ Cambios pequeños en los porcentajes pueden conducir a la quiebra; no es el caso del predial residencial, en el que se trata de elegir qué se deja de consumir para pagar el impuesto.

En este caso, se hace obligatorio acudir a la escuela de la elección racional al estilo de los economistas, no de los sociólogos: balance de pérdidas y ganancias al tributar o no tributar. En forma esquemática, el problema se reduce a lo siguiente:

1) Se tienen dos opciones: pagar o no pagar el impuesto (con esto se hace referencia a la factibilidad de la elección);

2) El contribuyente es libre de elegir cualquiera de las dos opciones. En este caso, para hacer su elección las ordena de acuerdo con su preferencia que está asociada al costo beneficio: el balance entre los costos que implica pagar y los costos-riesgos de no pagar, pagar menos, eludir, evadir, omitir, etcétera;

3) El contribuyente ordena estas opciones según sus preferencias, que incluyen las condiciones económicas prevalecientes.

Se ha afirmado, al discutir el modelo III, que en el caso del predial-residencial este razonamiento debe ser mirado con reservas. ¿Sí hacen los ciudadanos un balance costo beneficio frente a pagar o no pagar? Muchos de ellos pueden dar por supuesto que hay que pagar. En el caso de predial-residencial y de vehículos, los ciudadanos pueden tener la certeza de que, al momento de vender, el impuesto aparece; y puede aparecer con intereses (en el periodo de indiferencia tributaria oficial, se podía tener la expectativa de amnistías; de ahí lo grave de esa tradición institucional). ¿Cuántos contribuyentes conocerán de alguien cuyo inmueble haya sido rematado por no pagar predial? La pregunta no se ha hecho, pero con plena certeza se puede afirmar que muy pocos (el primer caso de este tipo pudo haberse presentado en el segundo periodo de Mockus (Saldías, comunicación personal). La seriedad en el cobro del tributo, su regularidad anual, que más hace pensar en un ritual ciudadano, el hecho de que el ciudadano sabe que su predio está registrado, que el gobierno está pendiente de su valor y de su estado de cuenta, aunado a la percepción de que el tributo lo pagan materialmente todos a su alrededor, todos estos se unen para constituir el factor principal que produce el cumplimiento de la obligación tributaria. Es lo que se quiere decir al afirmar que los impuestos se pagan porque se cobran.

En cambio, en el caso del ICA, por las razones anotadas, la situación es distinta. En este caso, el cálculo de los riesgos sí está presente. Vuelve a ser cierto, sin embargo, que puede ser más importante la certeza de que hay acciones de fiscalización y cobro, que las sanciones mismas.

En la sección anterior se construyó un modelo general para aplicarlo a cualquier territorio con el fin de intentar explicar por qué sus habitantes pagan tributos. A partir de esta sección se comienzan a mirar los datos de Bogotá, tomando como referencia una de las afirmaciones a las que se llegó en la construcción del modelo: “Los impuestos se pagan porque se cobran”. Bogotá vivió a partir de 1993 una transformación en el cobro de tributos y otras formas de recaudo fiscal. En esta sección se verán algunos detalles de esta transformación11.