Paul Bromberg - Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

Al comenzar la década de los 90, la ciudad de Bogotá entró en una fuerte crisis financiera:

En 1992, la inversión carecía en buena parte de financiación, crecían aceleradamente las deudas con contratistas, y los ingresos apenas cubrían el funcionamiento. Después del gran esfuerzo de restricción presupuestal, en valores constantes de hoy el déficit fue de $81.715 millones. Los ingresos crecían a tasas del 1 por ciento mientras que los gastos corrientes lo hacían al 7 %, lo cual tendía a agravar el déficit fiscal. El ahorro interno después de pagar intereses, cayó en un 20 por ciento, y la inversión, en términos reales disminuyó en un 4,3 % (Castro, 1994, p. 63).

La administración de Jaime Castro tuvo que diseñar un esquema que le permitiera a la ciudad salir de esa difícil situación. El paquete de medidas se centró en dos escalas de tiempo: medidas de tipo coyun- tural para sortear la crisis, por un lado, y medidas de corte estructural para la generación de soluciones de largo plazo. El tema tributario se circunscribe a este último conjunto de medidas.

Las medidas tributarias de largo aliento se consagraron en el Estatuto Orgánico de Bogotá. Además de esto, la administración Castro se concentró en mejorar la estructura de gestión administrativa, se privatizaron los servicios de recaudo13, dejando esta labor al sistema bancario (Bromberg Zilberstein et al., 2006), de tal forma que fuera más fácil para el usuario cancelar sus obligaciones, eliminando sistemáticamente la figura del tramitador y, por consiguiente, reduciendo –por decir lo menos– el riesgo moral propio de los anteriores procesos de recaudo (Castro, 1994, p. 52).

El seguimiento de los contribuyentes se realizó a partir del cruce de información de distintas bases de datos, entre ellas las de la DIAN, la Superintendencia de Sociedades, la Cámara de Comercio, las corporaciones de ahorro y vivienda, y se sistematizó todo lo concerniente a la recaudación, ganando en eficiencia (Castro, 1994, pp. 53-54).

Acciones y resultados

El incremento de los ingresos tributarios en 1994 fue de alrededor del 77,1 % real con respecto a 1993. Se duplicaron los ingresos provenientes del impuesto predial, calculando un aumento del 74 %. El incremento del recaudo del impuesto de industria y comercio fue de 111 %, mientras los impuestos de timbre y rodamiento, y los de delineación urbana crecieron 45,7 % y 131 %, respectivamente (Castro, 1994, p. 62). La situación para el año 1994 puede resumirse de la siguiente manera:

Después de cubrir el déficit del nivel central generado en 1993, se produjo un superávit de $21.468 millones. En valores constantes los ingresos subieron a una tasa de 62 por ciento, mientras que los gastos corrientes lo hicieron al 27,6 por ciento. El ahorro interno después de pagar intereses creció en un 247 por ciento frente al año anterior, y llegó a $275.769 millones, lo cual permitió financiar en buena parte la inversión, que alcanzó la suma de $344.100 millones […] Los niveles de endeudamiento neto se mantuvieron con un ligero crecimiento del 10 por ciento, y los intereses crecieron en un 27 por ciento […] En valores reales, el servicio de la deuda, entendido como los intereses más las amortizaciones representaba en 1992 el 17,75 por ciento del total de ingresos y transferencias que recibía el Distrito. En 1994 sólo representó el 11,3 por ciento (Castro, 1994, p. 64)14.

Estas cifras dan fe del punto de inflexión que viviría la ciudad a partir del año 1994. La administración Mockus-Bromberg profundizó la política acerca de la tributación, acentuando la producción de ingresos propios en la ciudad, pero haciendo énfasis en la concepción de una ciudadanía que tiene el deber de tributar para poder exigir sus derechos ciudadanos. De acuerdo con el discurso que se manejó durante el gobierno, no es suficiente con generar cambios en las instituciones formales: se requiere cambiar ciertos comportamientos y justificaciones para poder generar proyectos de largo aliento.

El gobierno distrital propuso al Concejo Distrital proyectos de racionalización tributaria, sobretasa a la gasolina, valorización por beneficio local, endeudamiento, conversión en sociedad por acciones de la Empresa de Energía de Bogotá16 y de la Empresa de Teléfonos de Bogotá, y una propuesta sobre el estatuto presupuestal.

Acciones y resultados

El esquema tributario diseñado en la administración Castro fue mejorado y puesto en funcionamiento. Al tomar como base el sistema de autodeterminación, fue posible avanzar en acciones de desarrollo institucional, en programas de fiscalización y cobro, y en programas de cultura ciudadana (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997, p. 95). Todos estos programas fueron financiados por medio del componente de cultura tributaria relacionado en el Plan de Desarrollo. Del mismo modo, se produjeron cambios en la normatividad de los impuestos que se tradujeron en nuevos recursos, todo desde la base de un discurso abierto sobre la relación con el contribuyente.

Se reformó la Dirección Distrital de Impuestos (DDI), organizándola según el tipo de impuestos –Subdirección de impuestos a la producción y al consumo y Subdirección de impuestos a la propiedad–. Esta reforma puso a tono a la DDI con las tendencias internacionales en cuanto a la organización de la administración tributaria. Del mismo modo, se profundizó en la profesionalización de la planta de personal, apoyándola en un esquema de selección por perfiles, según el cual se suprimieron cargos del nivel asistencial y se eliminó el cargo de auxiliar17.

Sumado a esto, se adelantó un programa de actualización informática y de adquisición de nueva tecnología, con sistemas de lectura óptica que permitieron mejorar la calidad de la información, así como concentrar esfuerzos en los campos de auditoría y control (Secretaría Distrital de Hacienda, 1997).

Finalmente, se realizó un ejercicio de divulgación de la normatividad tributaria de la ciudad enfocada a los contribuyentes y se amplió el convenio con los bancos de tal forma que se aumentaron a 700 las oficinas de recaudo.

En el área de fiscalización y cobro, entre 1994 y 1996 los recaudos aumentaron en 150 %, para el área de fiscalización, y en 526 % para el área de cobranza.

Bajo racionalización tributaria se enmarcaron tres estrategias: mejoras en los procesos de fiscalización y cobro, adopción de la sobretasa a la gasolina y optimización de los tributos existentes.

A partir de 1996, el Concejo Distrital aprobó el cobro de la sobretasa a la gasolina con destinación a temas de movilidad urbana, con tarifas de 13 % en 1996, 14 % en 1997 y 15 % a partir de 1998 (Concejo de Bogotá, 1995a). A finales de 1997, el gobierno distrital presentó un proyecto de acuerdo para elevar la sobretasa a un 20 %, que fue aprobado por influencia del alcalde electo, Enrique Peñalosa, quien propuso destinar el 10 % de esa sobretasa a su proyecto bandera, el metro, central en la estrategia de transporte público del candidato ganador. Al terminar su gobierno, en el año 2000, ese 10 % se pasó a la contrapartida para el desarrollo de Transmilenio.

La racionalización tributaria incluyó reformas a los impuestos de industria y comercio (ICA) y predial unificado (Concejo de Bogotá, 1995b), de vehículos y de rifas, juegos y espectáculos. En el caso del ICA se introdujeron las siguientes modificaciones:

■ Aumento en tarifas para algunos de los sectores de la actividad económica, que resultan en un incremento de la tarifa promedio de 5,8 a 6,5 por mil;

■ Implantación del sistema de retenciones, lo cual resultó en disminución del costo del recaudo y reducción de la evasión;