Paul Bromberg - Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011

Por su parte, el impuesto de delineación urbana registró uno de los mayores aumentos durante el periodo, dada su relación con el desempeño económico, el cual está altamente asociado al sector de la construcción, que entre 2001 y 2003 fue del orden de 48,6 %.

Como se puede observar, el esfuerzo propio en la generación de ingresos ha sido constante. Cuando Jaime Castro llega a la Alcaldía recibe una ciudad prácticamente quebrada; para 2010, Bogotá es una ciudad con alta legitimidad institucional en términos financieros.

Sobre el aporte voluntario del 10 % –ese interesante “ensayo” de política tributaria–, se hará la reseña en un capítulo posterior.

La administración de Luis Eduardo Garzón se guió por el Plan de Desarrollo “Bogotá Sin indiferencia”. Su estrategia tributaria se basó principalmente en la profundización de la gestión antievasión, el fortalecimiento de la administración tributaria y la actualización de las bases gravables. Lo referente a cultura tributaria –Pacto por el Tesoro–, se tratará en la sección correspondiente.

Acciones y resultados

Para el año 2007 se logró un recaudo de más de 3,5 billones de pesos, que representa un aumento del 16 % con respecto al año 2006. Hubo un aumento significativo en el nivel de recaudos en todos los impuestos con excepción del impuesto sobre los cigarrillos extranjeros. Esta dinámica se explica principalmente por el buen desempeño de la economía bogotana durante 2007 y por los resultados en materia de fiscalización y cobro. Como se observa en la tabla 1, los tributos que registraron mayor tasa de crecimiento fueron los de estampilla pro-cultura, estampilla pro-personas y azar y espectáculos. No obstante, la mayor participación está representada por los impuestos de industria y comercio, y el predial unificado, los cuales aumentaron el recaudo en 15,2 %, comparado con 2006.

Tabla 1. Comparativo ingresos tributarios 2006-2007

(los datos se expresan en millones de pesos corrientes)

Fuente: aadaptado de Gómez Zambrano, L. (2009, p. 18). bAdaptado de Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría Distrital de Hacienda (2007, p. 10).

Como un resultado significativo hay que mencionar igualmente los resultados de la estrategia de fiscalización y cobro. Durante 2007 se aprobó el plan anual de fiscalización y cobro con el cual se recaudaron $289 mil millones de pesos.

El crecimiento en el recaudo del impuesto predial se explica esencialmente por la aplicación automática del índice de valoración inmobiliaria urbana y rural (IVIUR) al 100 % de los predios de la ciudad. Adicionalmente, como resultado de la gestión de la administración tributaria se recaudaron $122 mil millones de pesos. En cuanto al impuesto de vehículos, al igual que en caso del impuesto de industria y comercio, la dinámica económica durante 2007 se manifestó en el aumento en las ventas de vehículos automotores, pasando de 95.662 unidades vendidas en Bogotá durante 2006 a 108.552 en 2007, un aumento del 13 %. Por otro lado, se realizó una importante gestión para aumentar el número de matrículas en el Distrito Capital, de 78.383 en 2006 a 83.510 en 2007. Además, se recaudaron 45 mil millones de pesos por concepto de las acciones contra la evasión y morosidad.

El comportamiento del impuesto de delineación urbana se explica por el crecimiento de las licencias de construcción en 2007, asociado con el dinamismo en el sector de la construcción y por el aumento en el presupuesto de obra, el cual constituye la base gravable del impuesto. También contribuyó el procedimiento de revisar las declaraciones tributarias en el marco de un programa especial de verificación de omisos e inexactos.

El alcalde Moreno recibió la ciudad en una crisis de legitimidad en el tema tributario. Garzón, en los meses previos al final de su mandato, cedió a las presiones que habían sido tradicionales en el periodo del deterioro, en los años ochenta, y detuvo dos procesos cruciales: el cobro de valorización y la actualización catastral. Aceptó Moreno los riesgos políticos de reiniciar ambos procesos, y la Secretaría de Hacienda llevó a feliz término el de actualización catastral, que dio lugar a un incremento del 20 % en pesos corrientes entre 2009 y 2010 (de 758 mil millones a 910 mil millones) en el recaudo por impuesto predial. Por su parte, el IDU hizo lo propio con el recaudo de valorización.

En los meses finales se organizó la actualización catastral anual, eliminando los sobresaltos de la actualización cada cinco años. Para evitarlos, el Gobierno llevó al Concejo una propuesta que culminó en el Acuerdo 352 de diciembre de 2008, que mitiga el impacto de las actualizaciones catastrales en el futuro, particularmente la misma realizada en el año de aprobación del acuerdo.

El pago oportuno en predial y vehículos se preserva en valores altos. Para el año 2010, el 93,3 % frente al valor esperado (Dirección de Impuestos de Bogotá, 2010). La calificación de riesgo por parte de diferentes agencias calificadoras ha permanecido bien y en algunos casos ha mejorado (ver tabla 2).

Tabla 2. Resumen calificaciones 2005-2010

Nota: Las calificaciones de BRC Investor Services corresponden a las emisiones de deuda pública interna. Las calificaciones de riesgo de Standard and Poor’s, Fitch y Moody’s corresponden a la deuda externa del Distrito. aAAA= Esta calificación se asigna a la mejor calidad crediticia respecto de otros emisores o emisiones del país y normalmente corresponde a las obligaciones financieras emitidas o garantizadas por el gobierno; BB+, BB= Especulativa. Representa una calidad crediticia relativamente vulnerable respecto a otros emisores o emisiones del país; BBB-= Adecuada calidad crediticia. Agrupa emisores o emisiones con una adecuada calidad crediticia respecto de otros del país. Sin embargo, cambios en las circunstancias o condiciones económicas tienen una mayor probabilidad de afectar la capacidad de pago oportuno que para obligaciones financieras calificadas con categorías superiores. b, cBB= es menos vulnerable a incumplimiento que otras emisiones especulativas. Sin embargo, enfrenta constante incertidumbre y exposición ante situaciones adversas financieras, económicas o del negocio, lo que puede llevar a que el emisor tenga una capacidad inadecuada para cumplir con sus compromisos financieros sobre la obligación; BBB= presenta parámetros de protección adecuados. Sin embargo, es más probable que condiciones económicas adversas o cambios coyunturales probablemente conduzcan al debilitamiento de la capacidad del emisor para cumplir con sus compromisos financieros sobre la obligación. dBa: se consideran especulativas y están sujetas a un riesgo crediticio considerable24.

Fuente: adaptado de Secretaría Distrital de Hacienda (2005-2010).

A diciembre 31 de 2010 el indicador “Capacidad de pago” andaba en 3,21 % y el del sostenibilidad en 25,14 % (Dirección de Impuestos de Bogotá, 2010). La Ley 358 señala que el límite para el primero es 40 % y para el segundo es el 80 %. Ambos indicadores disminuyeron durante los años de la administración Moreno, en preparación para adquirir deuda para financiar el metro. Durante el proceso de diseño de la línea de metro, la Secretaría Distrital de Hacienda mantuvo control permanente para evitar que los costos proyectados superaran la capacidad de financiación por parte del Distrito y de la Nación.