Francisco E Thoumi - Elementos para una (re)interpretación de las convenciones internacionales de drogas

Desde que se firmó la Convención de 1961, los mercados de drogas ilegales han aumentado hasta el punto de que las organizaciones productoras y de tráfico de drogas han dominado algunas regiones de países e incluso algunos Estados nacionales que terminan siendo referidos como “narcoestados”. La Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988 representó una respuesta al crecimiento del tráfico internacional de drogas. Los mercados ilegales corren el riesgo de experimentar violencia, ya que los conflictos sobre precios y pagos no pueden resolverse apelando a los sistemas legales de resolución de conflictos, por lo que algunos han sido en ocasiones extraordinariamente violentos. La corrupción también ha sido endémica en los mercados ilícitos de drogas. La respuesta del SICD al mundo cambiante ha consistido en fortalecer el sistema dentro del mismo marco basado en la modernidad; mientras las organizaciones criminales evolucionaron. El narcotráfico ha diversificado y desarrollado otras actividades como la extorsión, los secuestros, la trata de personas, los servicios sexuales ilegales, el sicariato, etc.

La evolución de los mercados de drogas ilegales desde 1961 plantea interrogantes sobre la idoneidad actual de ese modelo de política. El Estado moderno también se ha transformado a medida que la tecnología y la globalización han avanzado. Estos acontecimientos han permitido el crecimiento de actores no estatales que debilitan el monopolio estatal del poder, la fuerza y la ley. Esos actores influyen en la formulación, el cumplimiento de la ley, la opinión pública y alteran los procesos políticos. Algunos de esos actores son nacionales y otros, frecuentemente poderosos, son extranjeros o transnacionales. De hecho, muchos de ellos forman parte del Sistema de las Naciones Unidas y de cooperación internacional. Estos desarrollos han contribuido a que los Estados formalmente modernos estén evolucionando hacia la posmodernidad.

Muchos países se reconocen como multiculturales, multirraciales, multirreligiosos, multiétnicos y multirregionales. Diversos grupos dentro de los países tienen diferentes puntos de vista y cosmovisiones. Sus sistemas jurídicos son pluralistas, definidos “en general como una diversidad de estatutos normativos que regulan la misma cuestión, y emanan de diversas fuentes, y pueden ser implementados por diversos actores” (Anzola, 2014, p. 54). El pluralismo jurídico surge de factores sociológicos, antropológicos y legales y esto repercute en problemas para la aplicación del SICD en varios contextos. Por ejemplo, el uso de marihuana no medicinal en Estados Unidos está prohibido por el gobierno federal, pero un número creciente de estados lo aprueban. En Colombia, donde las plantaciones de coca son ilícitas, los tribunales protegen las plantaciones para usos tradicionales en comunidades nativas. En consecuencia, las políticas del SICD entran en conflicto con las prácticas consuetudinarias entre los nativos de toda América Latina.

Las teorías y modelos de política pública contemporáneos reconocen la complejidad de estas cuestiones, la interdependencia entre muchas de ellas y los factores institucionales, culturales, tecnológicos, económicos, jurídicos, estratégicos, geopolíticos, etc., necesarios para el éxito de la aplicación. En este marco, el simple requisito de la política mundial que exhorta a los gobiernos a hacer lo que consideren necesario para limitar los usos de las drogas a los médicos o científicos es simplemente ingenuo. El SICD fue un experimento interesante, adecuado para el momento en que se creó; sin embargo, la cuestión es si continúa siendo apto para el siglo XXI.

Esta política fue propuesta por un grupo de artífices de algunos países poderosos que creían que era un imperativo para la humanidad, pero en su formulación no siguieron un enfoque científico o basado en la evidencia sobre su eficacia y la de adaptación a las necesidades cambiantes de las sociedades. Estos acontecimientos han producido los desafíos que cuestionan la idoneidad del SICD para resolver un problema cada vez más complejo.

5. Propósito y contenido del libro

Teniendo en cuenta lo anterior, el propósito de este libro consiste en explorar la formación, evolución y limitaciones del SICD centrándose en su lógica interna y las consecuencias que conlleva una política pública única en un mundo cambiante y cada vez más complejo. El libro examina la manera como se formularon las políticas y las convenciones que sustentan el actual SICD con el objetivo de establecer su pertinencia dentro del contexto actual. El enfoque del libro es consistente con el concepto de la deconstrucción desarrollado por Derrida. Ofrece un análisis crítico de los textos de las convenciones de drogas, la narrativa que sirvió de base para su redacción y la formulación de las políticas. Enfatiza en la estructura interna del lenguaje y los sistemas conceptuales empleados, así como en las relaciones cualitativas del significado de las palabras y las asunciones implícitas en las formas de expresión.

Una conclusión principal es que el SICD no puede abordar eficazmente los complejos problemas actuales de drogas. Adicionalmente, no hay una política sencilla, ni una solución única aplicable en el mundo. Por eso, el libro no pretende proporcionar soluciones políticas a los complejos problemas actuales de drogas. Solo espera mejorar la comprensión de ellos y sugiere hacer una (re)lectura de los textos de las convenciones que posibilite una reinterpretación de estas y una flexibilización de las políticas acorde al contexto actual.

El libro está dividido en tres partes. La primera reseña la construcción del SICD, analiza las condiciones que llevaron al comercio internacional del opio a convertirse en una cuestión internacional y el origen de la política internacional básica que limita el consumo mundial de drogas psicoactivas a los fines médicos o científicos. Sigue con una revisión de lo sucedido en los cincuenta y dos años de intentos por alcanzar un acuerdo internacional para imponer esa política, la cual avanzó progresivamente con cuatro convenciones y varios protocolos internacionales, hasta que se logró el propósito en la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes. Posteriormente, se presenta un capítulo sobre el desarrollo de las dos convenciones que completaron el SICD, la Convención de 1971 sobre drogas psicotrópicas y la Convención de 1988 contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. En ese apartado, también se explica la estructura de las agencias de drogas de las Naciones Unidas dedicadas a las drogas y termina con una revisión de las características de la SICD que incluyen un sesgo hacia la políticas policivas y autoritarias y los problemas de interpretación que surgen de la falta de definición de términos importantes de los convenios, sus vacíos legales y las diferencias en sus textos en diferentes lenguas. Todos estos factores crean ambigüedades que suscitan dificultades significativas de interpretación.

La segunda parte estudia cómo el objetivo del SICD, un “mundo libre de drogas”, y sus órganos, principalmente la JIFE, han interpretado las convenciones sobre drogas de manera inconsistente; así como las consecuencias de estas decisiones. Las publicaciones de la JIFE y de los otros órganos del SICD se utilizan para rastrear la evolución de su narrativa. Así se muestra cómo sus posiciones sobre las drogas y derechos humanos, programas de intercambio y distribución de agujas y jeringas, salas de consumo de drogas y el mantenimiento de la adicción a opioides y a la heroína, los usos no medicinales de la marihuana y los tradicionales de la coca han variado a través del tiempo y el espacio, dependiendo de la composición de los miembros de la JIFE. También se señala que las Asambleas Generales Especiales de las Naciones Unidas (UNGASS) dedicadas a las cuestiones relacionadas con las drogas y las sesiones anuales de la CND han reafirmado su apoyo al objetivo del “mundo libre de drogas”. A pesar de estos hechos, las interpretaciones de las convenciones de la JIFE han tomado distancia de una posición de línea dura a una más flexible que requiere políticas de drogas respetuosas de los derechos humanos, que impongan sentencias proporcionales a los crímenes de drogas, eliminen la pena de muerte por delitos relacionados, que fortalezcan los programas de prevención y proporcionen tratamiento, rehabilitación y resocialización para toxicómanos, que fomenten programas de sustitución de opioides, rechacen políticas de “guerra contra las drogas” y promuevan políticas con un enfoque de género. Estos cambios han reconocido que el consumo de drogas psicoactivas, su tráfico y producción constituyen cuestiones complejas y las políticas de drogas deben tener en cuenta dicha complejidad. Sin embargo, este reconocimiento no se ha traducido en ninguna flexibilización a la restricción de los usos de drogas a los fines médicos o científicos.