Rudolf Streinz - Europarecht

Durch dieses Vorgehen konkretisiert das BVerfG die Handhabung des „Kooperationsverhältnisses“ im Konfliktfall.

258

Im Lissabon-Urteilhat das BVerfG zutreffend festgestellt, dass die Kontrollvorbehalte „im Alltag der Rechtsanwendung eher theoretische“, gleichwohl aber grundsätzliche Bedeutung für das Verhältnis der mitgliedstaatlichen und der europäischen Gerichtsbarkeit haben[256], was ebenso für das Verhältnis der Union zu den Mitgliedstaaten und des Unionsrechts zum nationalen Recht gilt. In der Tat sind Konflikte durch gegenseitige Rücksichtnahme (vgl auch Art. 4 Abs. 3 UAbs. 1 EUV) zu vermeiden. Im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung (s. Rn 244) hat das BVerfG ohne Vorlage an den EuGH die EU-Richtlinie selbst so ausgelegt, dass keine verfassungsrechtlich durchgreifenden Bedenken bestanden, daher eine Vorlage gemäß Art. 267 AEUV nicht entscheidungserheblich war, da die Verfassungswidrigkeit allein im deutschen Umsetzungsgesetz lag, das vom EuGH bestätigte Spielräume nicht ausgeschöpft habe. Allerdings hat das BVerfG bestimmte Anforderungen als zur „Identität“ der deutschen Rechtsordnung gehörend postuliert und insoweit die „verfassungskonforme“ Interpretation der Richtlinie vorweggenommen, dadurch auch dem EuGH eine „Vorlage“ geliefert. Der EuGH hat die Richtlinie insgesamt wegen Verstößen gegen EU-Grundrechte für nichtig erklärt. Problematisch ist bei einer solchen „verfassungskonformen“ Auslegung der EU-Richtlinie durch das BVerfG, dass die verbindliche Auslegung dem EuGH zukommt (Art. 267 Abs. 1 AEUV). Mögliche Verfassungsvorbehalte sollten somit in einer Vorlage an den EuGH deutlich gemacht werden. Jedenfalls insoweit ist das Vorgehen des BVerfG in der OMT-Vorlage zutreffend[257].

259

Ein anderer Ansatz ist die Reaktion auf als bedenklich empfundene Urteile des EuGH durch obiter dicta wie im Urteil zur Antiterrordatei[258], in dem das BVerfG deutlich machte, ab wann Auslegungen des Urteils des EuGH im Fall Åkerberg Fransson [259] aus seiner Sicht ultra vires wären. Dies und das Urteil des BVerfG zur Filmförderung, in dem es ein Vorabentscheidungsersuchen eines deutschen Gerichts an den EuGH, obwohl dessen Zuständigkeit nicht gegeben sei, als Entzug des gesetzlichen Richters (damit kann wohl nur das BVerfG selbst gemeint sein) mit der Folge des Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG ansah[260], stießen auf zum Teil heftige Kritik[261]. Immerhin bemüht sich der EuGH jetzt um einschränkende Konkretisierungen des im Grunde bestätigten Urteils[262].

260

Eine Kammer des BVerfG hatte kurz nach Erlass des Solange II-Beschlussesals Konsequenz aus diesem postuliert:

„Fachgerichte oder Behörden der Bundesrepublik Deutschland sind nicht befugt oder verpflichtet, Akte der Organe der Europäischen Gemeinschaften auf ihre Vereinbarkeit mit den Grundrechtsverbürgungen des Grundgesetzes zu überprüfen“ [263].

261

Dies ist, wie das BVerfG in anderen Beschlüssen[264] auch erkennt, zu undifferenziert. Richtig ist daran nur, dass der Konzentration der Überprüfung von Rechtsakten der Union beim EuGH hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs (Primärrecht, insbesondere allgemeine Rechtsgrundsätze, Unionsgrundrechte) und des prozessualen Vorgehens Rechnung getragen werden muss. Kommt also ein deutsches Gericht bei der Überprüfung eines deutschen Vollzugsakts von Unionsrecht zu dem Ergebnis, dass ein Grundrechtsverstoß vorliegt, muss es untersuchen, inwieweit dieser durch unionsrechtliche Vorgaben bedingt ist und inwieweit nicht. Hinsichtlich Letzterem geht es wie in jedem rein nationalen Fall vor (Verwerfungskompetenz bei untergesetzlichen und vorkonstitutionellen Normen, Vorlage gemäß Art. 100 Abs. 1 GG bei formellen nachkonstitutionellen Gesetzen). Hinsichtlich Ersterem ist es unionsrechtlich (vgl Rn 709, 726 f), aber auch verfassungsrechtlich verpflichtet, gemäß Art. 267 Abs. 2 bzw 3 AEUV den EuGH anzurufen, und zwar auch bereits hinsichtlich der Frage der Tragweite der unionalen Vorgabe. Erst wenn auch auf diesem Wege der vom Grundgesetz als unabdingbar gebotene Grundrechtsstandard nicht verwirklicht werden sollte, kann das BVerfG angerufen werden[265], allerdings nur bei Beachtung der qualifizierten Begründungsanforderungen des Bananenmarktordnungs-Beschlusses(s. Rn 256). Prüfungsgegenstand ist dann das Zustimmungsgesetz zu dem Gründungsvertrag, der dem konkreten Rechtsakt zu Grunde liegt, Prüfungsmaßstab der relativierte Standard des Grundgesetzes (vgl Rn 255).

Schaubild 2:

Kontrollmaßstäbe des BVerfG

[Bild vergrößern]

262

Durch den Abschluss der Gründungsverträge konnten sich die Mitgliedstaaten nicht den Bindungen der von ihnen ratifizierten EMRK einschließlich der Zuständigkeit ihrer Organe entziehen. Zwar unterliegt die Union mangels Beitritt (noch) nicht den Bindungen der EMRK als solcher (zur Heranziehung der EMRK durch den EuGH s. Rn 765), wohl aber die Organe der Mitgliedstaaten beim Vollzug von Unionsrecht. Die These, sie insoweit als „Unionsorgane“ anzusehen, hat sich zu Recht nicht durchgesetzt. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat bestätigt, dass die materielle Identität einer nationalen Norm mit einer EU-Richtlinie nicht dazu führt, dass die nationale Regelung dem Anwendungsbereich der EMRK entzogen wird[266]. Eine „Flucht ins Unionsrecht“ ist unzulässig[267].

263

Damit ergibt sich aber ein mögliches Kollisionsproblem zwischen der Bindung an eine Entscheidung des EuGH und an eine Entscheidung des EGMR, das bei unterschiedlicher Auslegung selbst dann auftreten kann, wenn beide die EMRK ihren Entscheidungen zu Grunde legen (vgl Rn 813). Materiell kann die Regel in Art. 52 Abs. 3 der EU-Grundrechtecharta Konflikten vorbeugen bzw diese entschärfen.

264

Die frühere Europäische Kommission für Menschenrechte hat das Problem im Fall Melchers [268] pragmatisch ähnlich „entschärft“ wie das BVerfG im Solange II-Beschluss, indem sie ihre Prüfung „solange“ zurückstellte, als der EuGH adäquaten Grundrechtsschutz gewährleistet. Im Bosphorus- Urteil hat der EGMR eine „Vermutung der Einhaltung der EMRK“ angenommen, da er davon ausging, dass der vom Unionsrecht vorgesehene Grundrechtsschutz als „äquivalent“ mit dem Schutzmechanismus der EMRK angesehen werden könne[269]. Dies ist (wie beim BVerfG) mit dem Vorbehalt einer „Reservekompetenz“ verbunden[270]. Anders als das BVerfG, das auf den generellen Standard abstellt (s. Rn 256), nimmt der EGMR aber eine Einzelfallprüfung vor.

265

Wenn damit „einstufiger Grund-/Menschenrechtsschutz in Europa“[271] besteht, darf auch hier nicht übersehen werden, dass diese Einstufigkeit unter Bedingungen steht, die ihrerseits der jeweiligen Nachprüfung bedürfen. Diese kann aber durch prozessuale Modifikationen „schonend“ ausgestaltet werden (vgl Rn 256). Der EGMR hat deutlich gemacht, dass die EMRK zwar die Übertragung von Hoheitsbefugnissen auf internationale Organisationen und somit auch auf die EU nicht ausschließe, aber nur unter der Voraussetzung, dass die Rechte der EMRK weiterhin „zugesichert“ im Sinne von Art. 1 EMRK seien, wofür die Verantwortlichkeit der Vertragsstaaten auch nach einer solchen Übertragung fortbestehe[272]. Die Rechte der EMRK müssten „practical and effective“ sein, weshalb wesentlich auf die Wirkung einer Maßnahme für den Betroffenen abgestellt wird. Obwohl Rechtsakte der EU, solange deren Beitritt zur EMRK noch nicht erfolgt ist, nicht (direkt) vor dem EGMR angegriffen werden können, führt diese Gleichstellung der Auswirkungen von europäischer und nationaler Gesetzgebung (mittelbar) zum vollen Konventionsschutz gegenüber des Vollzugs durch die Mitgliedstaaten bedürftigen EU-Rechtsakten, wobei dem EGMR (zumindest aus der Sicht der EMRK) die Befugnis zukommt, nicht nur gegenüber den nationalen Gerichten, sondern (wenngleich in „Reservefunktion“) auch gegenüber dem EuGH verbindlich zu entscheiden[273] (s. auch Rn 765).