Rudolf Streinz - Europarecht

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Ausdrücklich zum Identitätskern der deutschen Verfassung zählte das BVerfG im Urteil zur Vorratsdatenspeicherung den Schutz des Bürgers vor umfassender Überwachung[215] und erklärte das deutsche Umsetzungsgesetz, das nach Ansicht des BVerfG den nach seiner Ansicht vom EuGH bestätigten[216] Spielraum der EU-Vorratsdatenspeicherungsrichtlinie nicht ausgeschöpft habe[217], für verfassungswidrig. Die EU-Richtlinie hat der EuGH dann selbst für nichtig erklärt, weil sie gegen EU-Grundrechte verstoße[218]. Dadurch ist dieses Konfliktpotential beseitigt. Aktiviert wurde die Identitätskontrolle gegenüber dem Vollzug eines von Italien ausgestellten Europäischen Haftbefehls, in dessen angesichts des substantiierten Vorbringens des Betroffenen unzureichender Prüfung durch das deutsche Gericht ein Verstoß gegen Art. 1 Abs. 1 GG gesehen wurde (Schuldprinzip, das in der Garantie der Menschenwürde, Art. 1 Abs. 1 GG, und im Rechtsstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 3 GG, wurzelt und durch Art. 23 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Art. 79 Abs. 3 GG Teil der unaufgebbaren Verfassungsidentität des Grundgesetzes ist)[219].

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Das BVerfG bezeichnet die Identitätskontrolleals notwendige „verfassungsrechtlich radizierte Prüfungskompetenz“, um die von Art. 4 Abs. 2 S. 1 EUV anerkannten grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen souveräner Staaten bei fortschreitender Integration zu wahren[220]. Wie die Urteile zum Europäischen Haftbefehl und zur Vorratsdatenspeicherung zeigen, ist sie ein spezieller Aspekt der Grundrechtskontrolle. Die Urteile zu dem Mitgliedstaat Deutschland vorzubehaltenden Materien und zur Budgethoheit lassen sie auch als speziellen Aspekt der Ultra vires-Kontrolle erscheinen. Es kommt somit zu Überschneidungen zwischen den Kontrollmaßstäben. Über die beiden anderen geht die Identitätskontrolle aber in zwei Richtungen hinaus: Einerseits sind die Zulässigkeitskriterien strenger, andererseits die Folgen, nämlich Unanwendbarkeit des Unionsrechts im deutschen Rechtsraum, zwingender. Verstößt der Vollzug eines Europäischen Haftbefehls gegen die Menschenwürde, so ist dies ein absolutes Vollzugshindernis. Als Grenze des Übertragbaren wird gesehen, dass Deutschland durch einen „Identitätswechsel“ in einen europäischen Bundesstaat die Eigenstaatlichkeit nicht verlieren darf. Dies gehe über die Ermächtigung in Art. 23 GG hinaus, das BVerfG verweist auf Art. 146 GG[221]

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Den besonderen Gesetzesvorbehalt des Art. 23 Abs. 1 S. 2 GGfür die Übertragung von Hoheitsrechten hat das BVerfG im Lissabon-Urteil „zur Wahrung der Integrationsverantwortung und zum Schutz des Verfassungsgefüges“ dahingehend ausgelegt, „dass jede Veränderung der textlichen Grundlagen des europäischen Primärrechts erfasst wird“. Das BVerfG erfasst damit auch das vereinfachte Änderungsverfahren (Art. 48 Abs. 6 und 7 EUV), ferner bereits in den Verträgen angelegte, aber der Konkretisierung durch weitere Rechtsakte bedürftige Zuständigkeitsveränderungen und Änderungen der Vorschriften, die Entscheidungsverfahren betreffen[222], schließlich auch Vertragsabrundungen (Art. 352 AEUV) und benennt die Fälle, in denen ein solches Gesetz zur Ermächtigung des deutschen Vertreters im Rat bzw Europäischen Rat erforderlich ist[223]. Soweit spezielle Brückenklauseln sich auf Sachbereiche beschränken, die durch den Vertrag von Lissabon bereits hinreichend bestimmt sind, genügt ein Beschluss von Bundestag bzw Bundesrat[224]. Die Vorgaben des BVerfG wurden in §§ 2–4, 7–8 IntVGbzw § 5–6 IntVGumgesetzt.

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Strittig ist das Verhältnis von Art. 23 Abs. 1 S. 2 zu S. 3 GG. Während Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG wie bereits zuvor Art. 24 Abs. 1 GG für die Übertragung von Hoheitsrechten ein einfaches (jetzt in jedem Fall zustimmungsbedürftiges) Gesetz genügen lässt, verlangt Satz 3 für die Begründung und jede Änderung des Unionsvertrags, durch die das Grundgesetz seinem Inhalt nach geändert oder ergänzt wird oder durch die dieses ermöglicht wird, ein verfassungsänderndes Gesetz gemäß Art. 79 Abs. 2 GG. Problematisch ist, dass jede Kompetenzübertragung bereits durch sich selbst inhaltlich die Verfassung berührt. Daher wird gefordert, Satz 3 restriktiv so zu interpretieren, dass ein Übertragungsakt nur dann der verfassungsändernden Mehrheit bedürfe, wenn er über die Übertragung hinaus Verfassungsinhalte betrifft; denn andernfalls liefe Satz 2 leer. Dagegen spricht aber, dass einer am materiell-rechtlichen Gehalt der jeweiligen Hoheitsrechtsübertragung orientierten Abgrenzung die hinreichende Bestimmtheit fehlt[225]. Das BVerfG hat sich im Lissabon-Urteil in der entscheidenden Frage des ordentlichen Vertragsänderungsverfahrens (Art. 48 Abs. 2–5 EUV) und des vereinfachten Änderungsverfahrens gemäß Art. 48 Abs. 6 EUV auch nicht präzise festgelegt, wann ein Gesetz im Sinne von Art. 23 Abs. 1 S. 2 oder S. 3 GG erforderlich ist[226].

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Das BVerfG scheint die prozessuale Behandlung von „Unionsrechtsfällen“ (dh Fällen mit unionsrechtlichen Berührungspunkten) durch sich selbst und durch die deutschen Fachgerichte nach einigen Schwankungen in den Griff zu bekommen.

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Irritationen haben allerdings die Formulierungen des BVerfG im Maastricht-Urteilausgelöst, deutsche Staatsorgane müssten Rechtsakten der europäischen Organe, die durch die Kompetenzübertragungen des Zustimmungsgesetzes nicht gedeckt seien, die Gefolgschaft verweigern, und eine vertragserweiternde Auslegung von Befugnisnormen würde somit für Deutschland keine Bindungswirkung haben[228]. Andererseits wird in diesem Urteil das „Kooperationsverhältnis“ zum EuGH betont, in dem das BVerfG seine Rechtsprechung über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland ausübe (LS 7). Die Abgrenzung der Aufgaben von BVerfG und EuGH und ihre Zuordnung, um ein möglichst reibungsloses Zusammenwirken zu gewährleisten, bedürfen der Klarstellung, die nicht nur für Grundrechtsfälle, sondern für alle Unionsrechtssachen gelten muss. Das BVerfG hat im Lissabon-Urteil zutreffend betont, dass seine verfassungsrechtlich gebotenen Kontrollbefugnisse „europarechtsfreundlich“ ausgeübt werden müssen[229] und im Honeywell-Beschlusssowohl die auf den vertraglichen Grundlagen beruhende Verbindlichkeit der Rechtsprechung des EuGH[230] als auch seine eigene Vorlagepflicht gemäß Art. 267 Abs. 3 AEUV klargestellt:

„Solange der Gerichtshof keine Gelegenheit hatte, über die aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen zu entscheiden, darf das Bundesverfassungsgericht keine Unanwendbarkeit des Unionsrechts feststellen“ [231].

Demzufolge hat das BVerfG, weil es der Meinung war, dass der OMT-Beschluss ein das Mandat der EZB übersteigender Akt ultra vires war (s. dazu Rn 1185), zum ersten Mal eine Vorlagefrage an den EuGH gestellt[232].

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Das BVerfG kann mit „Unionsrechtssachen“ sowohl in den Verfahren der abstrakten (Art. 93 Abs. 1 Nr 2 GG) und konkreten Normenkontrolle (Art. 100 Abs. 1 GG[233]) als auch des Organ- (Art. 93 Abs. 1 Nr 1 GG) und Bund-Länder-Streits (Art. 93 Abs. 1 Nr 3 GG[234]) sowie der Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr 4a GG[235]) befasst werden. Der vom BVerfG als „denkbar“ erwähnte Ansatz eines speziell auf die Ultra-vires- und Identitätskontrolle bezogene Verfahren[236] wurde zu Recht nicht aufgegriffen.

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Prüfungsgegenstandkönnen aber nur Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt sein. Solche liegen noch nicht vor, wenn ein deutsches Organ an einem Akt der Unionsorgane (zB Verordnungen oder Richtlinien des Rates) mitwirkt. Daher ist zB die Verfassungsbeschwerde gegen eine Verordnung des Rates unzulässig[237].