Hans-Georg Dederer - Staatsrecht III

§ 2 Völkerrecht, Europarecht und nationales Recht› C. „Offene Staatlichkeit“

§ 2 Völkerrecht, Europarecht und nationales Recht› C. „Offene Staatlichkeit“ › I. Grundlagen

231

Die verfassungsrechtliche Grundentscheidungdes GG für die „offene Staatlichkeit“ (begriffsbildend Klaus Vogel , Die Verfassungsentscheidung des Grundgesetzes für eine internationale Zusammenarbeit, 1964, S. 33, „in einer ausdrücklichen Entgegensetzung zur ‚geschlossenen‘ Staatlichkeit Fichtes “) ist zu allererst historisch begründet, lange bevor Phänomene wie zB die „Globalisierung“ überhaupt erkannt und beschrieben wurden. Nach dem Zusammenbruch der nationalsozialistischen Gewalt- und Unrechtsherrschaft 1933 bis 1945 sollte mit dem GG zumindest für einen Teil Deutschlands eine staatliche (Übergangs-)Ordnung wieder hergestellt werden. Angesichts der Ächtung Deutschlands durch die Staatenwelt (s. nur die sog. „Feindstaatenklauseln“ in Art. 53, Art. 77 und Art. 107 SVN, die erst 1994 durch die UN-Generalversammlungs-Resolution A/Res/49/58 für „obsolet“ erklärt wurden) musste der deutsche (Teil-)Staat sein Ziel in der Wiedereingliederung in die europäische und internationale Rechts- und Staatengemeinschaft sehen. Anders wäre die souveräne Staatlichkeit Deutschlands nach bedingungsloser Kapitulation und Besatzung durch die Hauptsiegermächte auch nicht wiederzuerlangen gewesen.

232

Dieses Ziel formuliert die insoweit bis heute unverändert gebliebene Präambel des GG, wonach das Deutsche Volk als Verfassungsgeber „von dem Willen beseelt“ war bzw ist, „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Darin liegt das bewusste Bekenntnis des „neuen“ Deutschlands, sich für die dauerhafte Integrationin die europäische und internationale Rechts- und Staatengemeinschaft zu öffnen. In diesem Sinne hat das BVerfG im Görgülü-Beschluss ausgeführt (BVerfGE 111, S. 307 ff, 318):

„Das Grundgesetz hat die deutsche öffentliche Gewalt programmatisch auf die internationale Zusammenarbeit (Art. 24 GG) und auf die europäische Integration (Art. 23 GG) festgelegt. Das Grundgesetz hat den allgemeinen Regeln des Völkerrechts Vorrang vor dem einfachen Gesetzesrecht eingeräumt (Art. 25 Satz 2 GG) und das Völkervertragsrecht durch Art. 59 Abs. 2 GG in das System der Gewaltenteilung eingeordnet. Es hat zudem die Möglichkeit der Einfügung in Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit eröffnet (Art. 24 Abs. 2 GG), den Auftrag zur friedlichen Beilegung zwischenstaatlicher Streitigkeiten im Wege der Schiedsgerichtsbarkeit erteilt (Art. 24 Abs. 3 GG) und die Friedensstörung, insbesondere den Angriffskrieg, für verfassungswidrig erklärt (Art. 26 GG). Mit diesem Normenkomplex zielt die deutsche Verfassung, auch ausweislich ihrer Präambel, darauf, die Bundesrepublik Deutschland als friedliches und gleichberechtigtes Glied in eine dem Frieden dienende Völkerrechtsordnung der Staatengemeinschaft einzufügen.“

233

Oberstes Ziel dieser Einordnung in die europäische und internationale Rechts- und Staatengemeinschaft ist die Friedenssicherung. Dieses Friedensbekenntnisdes GG findet seinen weiteren Ausdruck in Art. 26 GG, insbesondere im Aggressionsverbot des Art. 26 Abs. 1 GG (s. Rn 1321 f).

234

Die Offenheit deutscher Staatlichkeit besteht aber nicht nur nach außen gegenüber Europa und der Welt. Sie ist vielmehr auch nach innen gewendet im Sinne einer Absicherung der rechtlichen Wirkungen des Völker- und Europarechts im innerstaatlichen Bereich. Ausdruck des verfassungsrechtlichen Willens, dem Völker- und Europarecht auch innerstaatlich praktische Wirksamkeitzu verschaffen, sind Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2, Art. 16 Abs. 2 Satz 2, Art. 23 Abs. 1, Art. 24, Art. 25, Art. 26 Abs. 1, Art. 59 Abs. 2 GG.

235

„Offene Staatlichkeit“ ist daher unter dem GG gerade auch dadurch gekennzeichnet, dass einem elementaren Grundsatz des Rechtsstaatsprinzips Geltung verschafft wird, der Herrschaft des Rechts(rule of law) über alle staatliche Gewalt. Dieser Grundsatz wird durch die vorbezeichneten Normen um die europäische und internationale Dimension erweitert: Die deutsche Staatsgewalt wird danach auch innerstaatlich unter die Herrschaft des Völker- und Europarechts gestellt. Für das Völkerrecht hat das BVerfG diesen Gedanken so formuliert (BVerfGE 112, S. 1 ff, 24 f):

„Die deutschen Staatsorgane sind gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an das Völkerrecht gebunden, das als Völkervertragsrecht nach Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG und mit seinen allgemeinen Regeln insbesondere als Völkergewohnheitsrecht nach Art. 25 Satz 1 GG innerstaatlich Geltung beansprucht. Das Grundgesetz ordnet den von ihm verfassten Staat in eine freiheits- und friedenswahrende Völkerrechtsordnung ein, weil es einen Gleichklang der eigenen freiheitlichen Friedensordnung mit einem Völkerrecht sucht, das nicht nur die Koexistenz der Staaten betrifft, sondern Grundlage der Legitimität jeder staatlichen Ordnung sein will (vgl Tomuschat , Der Verfassungsstaat im Geflecht der internationalen Beziehungen, VVDStRL 36 [1978], S. 7 [50 f]). Die Verfassung hebt bestimmte Einrichtungen und Rechtsquellen der internationalen Zusammenarbeit und des Völkerrechts hervor (Art. 23 Abs. 1, Art. 24, Art. 25, Art. 26 und Art. 59 Abs. 2 GG). Insoweit erleichtert das Grundgesetz die Entstehung von Völkerrecht unter Beteiligung des Bundes und sichert dem entstandenen Völkerrecht Effektivität. Das Grundgesetz stellt die Staatsorgane mittelbar in den Dienst der Durchsetzung des Völkerrechts und vermindert dadurch das Risiko der Nichtbefolgung internationalen Rechts … “

Wegen seiner fundamentalen Bedeutung für die moderne Völkerrechtsordnung befasst sich die VN-Generalversammlung regelmäßig mit dem rule of law-Grundsatz (s. etwa Resolution 73/207 vom 20. Dezember 2018). Die sog. Venedig-Kommission (Europäische Kommission für Demokratie durch Recht) des Europarates hat 2016 eine „Rule of Law Checklist“ entwickelt, die es ermöglichen soll, das Maß an rule of law in einem bestimmten Staat zu bewerten.

§ 2 Völkerrecht, Europarecht und nationales Recht› C. „Offene Staatlichkeit“ › II. Völkerrechtsfreundlichkeit des GG

236

Das BVerfG hat schon früh die „Völkerrechtsfreundlichkeit“des GG herausgestellt (BVerfGE 6, S. 309 ff, 362 f). Dieser Grundsatz ist nirgendwo im GG explizit normiert, sondern lässt sich dem GG nur aus einer Gesamtschau mit Blick auf Satz 1 der Präambel sowie Art. 1 Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 und Art. 24 bis Art. 26 GG entnehmen.

237

Aus dem Prinzip der Völkerrechtsfreundlichkeit hat das BVerfG durchaus weitreichende Folgerungen gezogen. Zunächst gilt das Gebot völkerrechtskonformer Auslegungund Anwendung des einfachen (Gesetzes-)Rechts. Hintergrund hierfür ist eine auf der Völkerrechtsfreundlichkeit des GG beruhende Vermutung. Das BVerfG hat diese Vermutung folgendermaßen formuliert (BVerfGE 74, S. 358 ff, 370):

„(E)s ist nicht anzunehmen, daß der Gesetzgeber, sofern er dies nicht klar bekundet hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will.“

238

Sind auslegungsmethodisch mehrere Interpretationen eines Gesetzes möglich, dann ist derjenigen Auslegung der Vorzug zu geben, welche dieser Vermutung Rechnung trägt, also den Einklang des Gesetzes und seiner Anwendung mit dem Völkerrecht und den daraus für die Bundesrepublik folgenden Verpflichtungen wahrt. In diesem Sinne handelt es sich beim Gebot völkerrechtskonformer Auslegung um eine „Konfliktvermeidungsregel“( Rojahn , in: von Münch/Kunig , Art. 24, Rz 3).