Paul Craig - Ius Publicum Europaeum

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Seit langem haben Richter allgemeine Verfahrensregeln entwickelt (u.a. – auf Grundlage des Gesetzes von 1905, das von den Beamten die Mitteilung des Akteninhalts verlangte – Verteidigungsrechte, Voraussetzungen für die Durchführung einer öffentlichen Untersuchung, die Begründung des Verwaltungshandelns, Konsultationsverfahren). Kurz nach Ende des Zweiten Weltkriegs ermöglichte der Rückgriff auf „allgemeine Rechtsprinzipien“ eine Vervielfältigung der allgemeinen Verfahrensregeln, die zu einer zunehmenden Beschränkung der Verwaltungsbehörden führte.[85] Dazu gehören insbesondere der Grundsatz der Unparteilichkeit, der Grundsatz der Anfechtbarkeit jeder Verwaltungsmaßnahme in einem Beschwerdeverfahren und der Gleichheitsgrundsatz. Verfahrensregeln, die auf einem allgemeinen Rechtsprinzip basieren, beanspruchen allgemein Geltung. Gleiches gilt für die seit den 1970er-Jahren entstandenen Gesetzestexte: u.a. das Gesetz über die Begründung von Verwaltungsakten (vom 11.7.1979), das Gesetz über den Zugang zu Verwaltungsdokumenten (vom 17.7.1978) und das Gesetz über die elektronische Datenverarbeitung (vom 6.1.1978). Die Idee, dieses Ensemble von Regeln in einem Textkörper zusammenzufassen, ist fortgeschritten. An die Stelle des gescheiterten Verwaltungsgesetzbuchs ist dabei wohl die Idee einer Art „Nutzer-Charta“ getreten. Spuren finden sich im Dekret vom 28.11.1983 über die Beziehungen zwischen der Verwaltung und den Nutzern, auch wenn dieser Text das Scheitern des ambitionierteren Projekts einer „Charta der Beziehungen zwischen der Verwaltung und den Nutzern“[86] dokumentiert, sowie ferner im wichtigen Gesetz vom 12.4.2000 über die Rechte der Bürger in ihren Beziehungen zur Verwaltung, das ein weites Feld von Verfahrensregeln bestellt. Schließlich wird die angesichts des Fehlens eines Gesetzbuchs oder einer Charta bestehende Lücke im französischen Recht durch einen Ersatz rein privaten Ursprungs geschlossen: Auf Grundlage eines vom Kodifikationsausschuss ( Commission supérieure de codification ) 1988 beschlossenen Entwurfs ist ein ausgezeichneter Code de l'administration (Verwaltungsgesetzbuch) erschienen, der einen Abschnitt über die Beziehungen der Verwaltungen zu den Bürgern enthält.[87]

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Als Antwort auf Korruption und unionsrechtliche Vorgaben hat sich das Verwaltungsvertragsrecht seit den 1990er-Jahren weiterentwickelt. Durch die Gesetze zur Korruptionsprävention und zur Gewährleistung von Transparenz bei der öffentlichen Auftragsvergabe sowie Gleichheit der Bewerber in wettbewerblichen Strukturen ist das Vertragsrecht komplexer geworden, ohne dass es sich grundlegend geändert hätte. Das Unionsrecht hat hier vom französischen Recht, das bereits seit Anfang des 19. Jahrhunderts ausdifferenzierte Regelungen über die Vergabe öffentlicher Aufträge kennt, Impulse empfangen. Auch wenn die bestehenden Regelungen in dieser Entwicklung verbessert worden sind, etwa durch Schaffung und Umsetzung einer Richtlinie über den Rechtsschutz vor der Zuschlagsentscheidung, geht eine gewisse Kontinuität der Lösungen doch verloren. So bestehen heute für verschiedene Vertragskategorien unterschiedliche Regelungen wie etwa der Code des marchés publics (Gesetzbuch der öffentlichen Aufträge), der 2006 novelliert wurde, oder die Regelungen im Gesetz vom 29.1.1993 über Verträge zur Übertragung von services publics .

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen› § 75 Grundzüge des Verwaltungsrechts in gemeineuropäischer Perspektive: Frankreich› III. Verwaltung und Demokratie

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Nach Art. 3 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte liegt „[d]er Ursprung aller Souveränität … ihrem Wesen nach bei der Nation. Keine Körperschaft und kein Einzelner darf eine Gewalt ausüben, die nicht von ihr ausgeht.“ Art. 15 der Erklärung gibt der „Gesellschaft … das Recht, von jedem Beamten Rechenschaft über seine Amtsführung zu verlangen“. Auf Grundlage dieser verfassungsrechtlichen Normen wird die demokratische Legitimation der Verwaltung klassischerweise aus den Wahlen abgeleitet. Sie findet ihren Ausdruck in den Beziehungen zwischen der Verwaltung als einem Teil der Exekutive und dem Parlament. Die Entwicklung der Ansprüche der Bürger hat die Beziehung zwischen Verwaltung und den administrés tiefgreifend verändert und dabei das Thema einer „ démocratie administrative “ in den Vordergrund gerückt.

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Traditionsgemäß und infolge ihrer Funktion, die Beziehungen zwischen den obersten Staatsorganen zu regeln, enthält die Verfassung der V. Republik nur wenige Vorschriften über die Verwaltung. Im Wesentlichen legt sie zwei Prinzipien fest: die Unterordnung der Verwaltung unter die Regierung und die Unabhängigkeit der Staatsbeamten von den politischen Kräften. Als Teil der Exekutive ist die Verwaltung in deren hierarchische Ordnung einbezogen und unterliegt, vermittelt durch die Organe der Exekutive, parlamentarischer Kontrolle. Sie nimmt damit an der Zusammenarbeit zwischen Exekutive und Legislative teil. Die Rolle der Regierungs- und Verwaltungsbehörden bei der Gesetzgebung ist umgekehrt proportional zur parlamentarischen Kontrolle der Verwaltung.

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Die Verwaltung ist in vielfältiger Weise an der Entstehung abstrakt-genereller Normen beteiligt. Gemeint sind alle Regelungen, die in der Verfassung, in internationalen Verträgen, in Gesetzen oder in der Rechtsprechung zu finden sind (und die folglich auf den Verfassunggeber, die Staaten, den Gesetzgeber oder den Richter zurückgehen), aber auch Regelungen, die in Verordnungen ( règlements ) enthalten sind und von der Exekutive, also auch der Verwaltung, ausgehen.[89]

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Die Beteiligungsformen sind vielfältig. So kann die Exekutive nicht nur durch den Erlass von Durchführungsverordnungen ( règlements d’exécution des lois ) Gesetze konkretisieren, sondern auch neben der Legislative gesetzesunabhängige Verordnungen ( règlements autonomes ) erlassen. Ferner spielt die Verwaltung eine große Rolle bei der Vorbereitung von Rechtsetzungsvorhaben, die dann von anderen Organen, insbesondere der Regierung und dem Parlament, durchgeführt werden.

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Als wichtigste Neuerung der Verfassung von 1958 haben sich allmählich die materiellen Grenzen der parlamentarischen Gesetzgebung herauskristallisiert. Über einen langen Zeitraum hinweg, in dem Gesetz- und Verordnungsgebung nicht aufgrund des Regelungsgegenstands, sondern im Sinne eines Stufenverhältnisses voneinander abgegrenzt wurden, unterlag die parlamentarische Gesetzgebung keinen inhaltlichen Grenzen: Das parlamentarische Gesetz enthielt die eigentliche Regelung, die Verordnung sicherte ihre Ausführung. Erst während der III. und IV. Republik ändert sich dieser Ansatz. Es kommt zu einer „Spaltung“ innerhalb der verordnungsgebenden Gewalt: An die Seite der gesetzesausführenden tritt die autonome Verordnung, die es der Exekutive ermöglicht, Regelungen zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und zur Gewährleistung eines funktionierenden service public zu treffen.[90] Gleichzeitig definiert die Verwaltungsgerichtsbarkeit die Bereiche, die nach republikanischer Tradition dem Gesetz vorbehalten sind.[91] Zusätzlich werden in den 1920er-Jahren Gesetzgebungsbefugnisse auf den Verordnungsgeber übertragen. Rechtsakte, die auf dieser Grundlage erlassen wurden, wurden als Akte der Verwaltung angesehen, bis sie vom Parlament ratifiziert wurden. Art. 13 der Verfassung von 1946[92] verbietet diese Praxis, wird aber auf drei komplementären Wegen umgangen: Das als „ loi Marie “ bezeichnete Gesetz vom 17.8.1948, der erste Versuch einer Unterscheidung zwischen Gesetz und Verordnung nach Maßgabe des Regelungsgegenstands, definiert Bereiche, für die kraft Natur der Sache der Verordnungsgeber zuständig ist. Das Parlament erlässt insoweit nur „ lois cadre “ (Rahmengesetze), die der Regierung einen Spielraum belassen. Die Stellungnahme des Conseil d’État vom 6.2.1953 unterscheidet zwischen der Übertragung der Gesetzgebungsbefugnis, die nach Art. 13 verboten ist, und der temporären Erweiterung der Verordnungsbefugnis, der Art. 13 nicht entgegensteht. Dabei werden auch die jeweils relevanten Sachbereiche genannt. Indem sie dem Gesetzgeber Grenzen ziehen, sind auch die heutigen Art. 34 und 37 CF Teil dieser Entwicklung: Art. 34 CF zählt die Bereiche, für die der Gesetzgeber zuständig ist, abschließend auf und verfährt damit nach dem Prinzip der „Einzelermächtigung“, denn gemäß Art. 37 Abs. 1 CF werden „Bereiche, die nicht Gegenstand der Gesetzgebung sind, … auf dem Verordnungsweg geregelt“. Art. 34 CF scheint zwar zwischen Bereichen, die durch Gesetz geregelt werden, und solchen, für die durch Gesetz nur die Grundsätze geregelt werden, zu unterscheiden. Die Auslegung durch die Verwaltungsgerichte und den Conseil constitutionnel zeugt aber nicht nur von einem einheitlichen Verständnis des Art. 34 CF, sondern toleriert auch eine an den Bedürfnissen der Praxis ausgerichtete Abgrenzung zwischen den Zuständigkeiten des Gesetzgebers und den Zuständigkeiten des Verordnungsgebers: einerseits durch eine weite Auslegung der in Art. 34 CF aufgezählten Bereiche, andererseits durch Verfahrensregeln, nach denen ein Gesetz einen der Verordnung zugewiesenen Bereich regeln kann, ohne verfassungswidrig zu sein, und umgekehrt ein Gesetz verfassungswidrig ist, wenn es einen dem Gesetzgeber zugewiesenen Bereich nicht vollständig ausschöpft.[93]