Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 6. Interaktion von Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft

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Die Interaktion von Verwaltungsgerichtsbarkeit und Rechtswissenschaft hat eine lange Tradition. Sie reicht zurück bis zu den ersten Ansätzen einer juristischen Methode im Verwaltungsrecht bei Friedrich Franz von Mayer 1857.[144] Zutreffend ist beobachtet worden, wie Verwaltungsrechtswissenschaft und Rechtsprechung in besonderem Maße aufeinander angewiesen waren, solange es keine Kodifikationen des Allgemeinen Verwaltungsrechts (VwVfG 1976) und des Verwaltungsprozessrechts (VwGO 1960) gab.[145] Für die Zeit bis 1960 bzw. 1976 ist von einer „Symbiose von praxisbezogenen Theoretikern und theoretisch denkenden Praktikern“ gesprochen worden.[146]

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Zwischen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Rechtswissenschaft besteht auch heute noch ein enger Austausch. Dies umfasst sowohl personelle wie auch inhaltliche Aspekte.

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Ordentliche Professoren des Rechts können als Richter im Nebenamt wirken. Verwaltungsrichter sind vielfältig als Lehrbeauftragte oder Honorarprofessoren in der universitären Lehre engagiert. In der von Justizprüfungsämtern organisierten Staatsprüfung (Staatsexamen) sind Verwaltungsrichter und Hochschullehrer Seite an Seite tätig. Anders als in anderen Staaten[147] ist in Deutschland die forensische Tätigkeit von Universitätsprofessoren als Rechtsanwalt in Verwaltungsprozessen nicht sonderlich verbreitet. Eine Rechtsanwaltszulassung benötigen Universitätsprofessoren dabei nicht: Nach § 67 VwGO können sich die Beteiligten durch einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz,[148] der die Befähigung zum Richteramt besitzt, als Bevollmächtigten vertreten lassen.

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Zahlreiche Verwaltungsrichter veröffentlichen in den einschlägigen Fachzeitschriften des Öffentlichen Rechts und beteiligen sich an der Kommentarliteratur, gemeinsam mit Hochschullehrern. Die Wissenschaft wiederum begleitet die Praxis durch die kritische Reflexion der Rechtsprechung und in der Kommentarliteratur. Die Wissenschaft hat den Beitrag der Verwaltungsgerichte zur verwaltungsrechtlichen Systembildung auch ausdrücklich gewürdigt.[149]

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Es bestehen also zahllose, rege, formalisierte, aber auch informelle Kontakte zwischen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Rechtswissenschaft. Dies erklärt sicherlich, warum es zwischen verwaltungsgerichtlicher Praxis und Rechtswissenschaft in Deutschland keine solchen Kommunikationsprobleme gibt wie vielleicht andernorts.

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Gegenseitiges Verständnis wird gewiss auch durch die weitgehend gleiche generalistisch angelegte Ausbildung von Richtern wie Professoren bis hin zum Zweiten Staatsexamen begünstigt. Dies dürfte auch ein Unterschied zu anderen Staaten sein.[150] Allerdings darf man dabei nicht unterstellen, dass alle Hochschullehrer jedenfalls im Rahmen ihres Referendariats einmal die Verwaltungsgerichtsbarkeit von innen kennengelernt haben. Referendariat und Zweites Staatsexamen sind nämlich für die Laufbahn als Hochschullehrer gar nicht erforderlich, allerdings doch weitgehend Standard. Die Ausbildung bei der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist indessen keine Regelstation in der Referendarausbildung mehr. Man kann dort allerdings im Rahmen der eigenen Schwerpunktsetzung eine Ausbildungsstation absolvieren. Immerhin ist aber eine Station in der Zivilgerichtsbarkeit für alle Referendare Pflicht, so dass zumindest insofern eine Begegnung mit der Richtertätigkeit erfolgt. Und nach wie vor ist die deutsche Ausbildung zum Volljuristen an der „Befähigung zum Richteramt“ (§ 5 DRiG) als Ausbildungsziel orientiert.

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Auch wenn es keine Mauern und Gräben zwischen der Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Rechtswissenschaft gibt: Im Kern verbleiben die Akteure nüchtern besehen dann doch in ihren jeweiligen Rollen. Ein ständiger kontinuierlicher Wechsel ist nicht die Regel, die jeweiligen Funktionen und Sozialisationen bleiben gut unterscheidbar. Das mag man daran ablesen, dass in der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer als der zentralen Berufsvereinigung der Professoren des Öffentlichen Rechts praktizierende Verwaltungsrichter keine hervorgehobene Rolle spielen, weil die Zugangsvoraussetzung der Habilitation dann doch bedeutet, sich vorrangig auf den universitären Karriereweg zu begeben. Ähnlich bleiben auch die Verwaltungsrichter in ihren Berufsvereinigungen[151] letztlich unter sich, wenn auch die Rechtswissenschaft in Form von Gastbeiträgen eingeladener Hochschullehrer präsent ist.

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Das einschlägige Schrifttum jenseits der Kommentarliteratur wird in Deutschland deutlich durch die Rechtswissenschaft geprägt. Ein Werk wie das erstmals 1956 von Angehörigen des Conseil d’État herausgebrachte „Les grands arrêts de la juridiction administrative“,[152] das mehr ist als nur eine Sammlung wichtiger Entscheidungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist, gibt es in Deutschland nicht.

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Auch eine planvolle und umfassende Beobachtung der Rechtsprechungsentwicklung durch die Gerichtsbarkeit selbst, wie sie in Frankreich beim Conseil d’État in der Section du rapport et des études geleistet wird,[153] hat sich in Deutschland bislang nicht entwickelt. Ansätze dafür bieten sich möglicherweise auf der Internetpräsenz der Verwaltungsgerichte.

§ 129 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland› II. Rollen und Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit › 7. Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Entwicklung des Verwaltungsrechts

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Die Rolle der Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Entwicklung des Verwaltungsrechts und insbesondere in der Entwicklung von Grundsätzen des Verwaltungsrechts ist in Deutschland wohl weniger offenkundig als etwa in Frankreich[154] und schwer quantifizierbar, aber sie ist nicht zu leugnen.

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Dies betrifft zum einen die Rolle, die Akteure aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit außerhalb von Gerichtsentscheidungen mit Veröffentlichungen gespielt haben. So entstammt beispielsweise das berühmte, bis heute nachwirkende und Perspektiven prägende Diktum Fritz Werners (des langjährigen Präsidenten des BVerwG) vom Verwaltungsrecht als konkretisiertem Verfassungsrecht einem Fachaufsatz.[155] Über ihre Mitwirkung an der in Deutschland sehr verbreiteten Literaturgattung der rechtswissenschaftlichen Kommentare prägen Verwaltungsrichter nicht nur das Prozessrecht, sondern auch das materielle Verwaltungsrecht mit.[156]

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Aber auch durch Rechtsprechung ist das deutsche Verwaltungsrecht an maßgeblichen Stellen weiterentwickelt worden. Dies gilt jedenfalls für die Vergangenheit. Vieles vom heute kodifizierten Verwaltungsrecht ist zuvor von den Verwaltungsgerichten richterrechtlich ausgeformt worden. Manches wurde dabei von der Rechtswissenschaft aufgenommen, vielleicht sogar im Wechselspiel mit der Rechtswissenschaft weiterentwickelt. Im Bereich der Handlungsformen geht die Lehre vom Verwaltungsakt auf Friedrich Franz von Mayer und dann vor allem Otto Mayer zurück, sie wurde dann jedoch bis zur Kodifizierung (heute in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder, § 35 bzw. Art. 35 des jeweiligen VwVfG) gerichtlich vorangetrieben. Die Verwaltungsvorschriften wurden von Fritz Ossenbühl gleichsam entdeckt,[157] diese Entdeckung wurde in der Folge von den Gerichten angenommen und rezipiert.