Robert Thomas - Ius Publicum Europaeum

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien› IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen

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Obwohl es bereits im Rahmen der Verfassungsnovellierungen von 1953, 1961 und 1967[196] entsprechende Vorschläge gab, wurde der Staatsrat erst mit der Verfassungsänderung vom 22. Dezember 1992[197] im Verfassungstext verankert. Der in Titel III der Verfassung eingefügte und am 18. Juni 1993 ausgefertigte und verkündete[198] Art. 160 (damals: Art. 107 quinquies ) sah zwar keine grundsätzlichen Änderungen des Staatsrats oder der Zuständigkeitsverteilung zwischen diesem und der ordentlichen Gerichtsbarkeit vor.[199] Er bekräftigt jedoch die Doppelrolle des Staatsrates als Gerichtshof und Beratungsorgan. Art. 161 Belg. Verf., der sich in gewisser Hinsicht mit Art. 146 überschneidet,[200] ermöglicht darüber hinaus ausdrücklich die Errichtung weiterer Verwaltungsgerichte[201] durch Gesetz. Dies würde gegebenenfalls den Aufbau einer gegenwärtig in Belgien in dieser Form nicht existierenden,[202] echten Verwaltungsgerichtsbarkeits-Pyramide nach französischem Vorbild ermöglichen. Weitere Gerichte der Verwaltungsgerichtsbarkeit können darüber hinaus auch per Dekret oder Gesetzerlass geschaffen werden.[203]

§ 128 Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien› IV. Die rechtlichen Grundlagen der Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kontext › 2. Institutionen und Aufbau der Verwaltungsgerichtsbarkeit

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Der Begriff „Verwaltungsgericht“ passt für das Gerichtssystem Belgiens nicht, dessen Rechtsordnung Verwaltungsgerichte im klassischen Sinne nicht kennt. Passender ist vielmehr der Begriff der „Verwaltungsgerichtsbarkeit“, wie er Art. 145 und 146 Belg. Verf. in Bezug auf Streitigkeiten zu entnehmen ist, die politische Rechte zum Gegenstand haben bzw. im Rahmen derer die Gesetzmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme überprüft wird. Ob ein Gericht Teil der Verwaltungsgerichtsbarkeit ist, ist anhand mehrerer Kriterien zu entscheiden: „Die Zusammensetzung und das vor dem Organ geltende Verfahren müssen [dabei] ebenso betrachtet werden wie die Frage, ob dessen Tätigkeit und/oder Entscheidungen einer Überprüfung auf dem Verwaltungsweg unterliegen.“[204] In der Praxis ist dies mitunter problematisch,[205] da Verwaltungsorgane im Allgemeinen eine Doppelfunktion haben. Es handelt sich jedoch um die Entscheidung eines Verwaltungsgerichts und nicht um eine Verwaltungsmaßnahme einer Behörde, wenn ein Organ in richterlicher Robe auftritt und einen Rechtsstreit entscheidet.[206] Rechtsprechungsorgane dieser Art sind sehr zahlreich: waren es vor 1967 noch lediglich geschätzte 250, gab es 1995 bereits 650[207] und 2008 mehrere Hundert. So hat die Region Flandern etwa einen Rat eingerichtet, der für Streitigkeiten um Genehmigungen im Baurecht und im Raumordnungsrecht zuständig ist.

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All diese Rechtsprechungsorgane tagen nicht durchgehend. Die meisten von ihnen setzen sich aus einem Richter (Vorsitzender) und einigen Sachverständigen oder Beamten zusammen. Die Geschäftsstelle wird häufig von einem Beamten des als oberste Aufsichtsbehörde fungierenden Ministeriums geführt, welches ebenfalls für die Aufbewahrung des Archivmaterials zuständig ist. Diese Rechtsprechungsorgane sind an das Legalitätsprinzip des Art. 159 Belg. Verf. gebunden, der den weiter oben genannten Mechanismus des „Einwands der Rechtswidrigkeit“ ( exception d’illégalité ) verfassungsrechtlich verankert.[208] Hinsichtlich all dieser Einrichtungen der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Belgien besteht keinerlei System oder Homogenität, mit der Ausnahme, dass – soweit nicht eine gesetzliche Zuständigkeit des Kassationshofes besteht – alle Entscheidungen – je nach Einzelfall – mit der Berufung oder der Revision vor dem Staatsrat angefochten werden können.[209]

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Der Staatsrat gliedert sich – wie bereits ausgeführt – in eine Gesetzgebungsabteilung und eine Abteilung für Verwaltungsstreitsachen.[210] Insgesamt hat er 44 Mitglieder (Art. 69 und 112 KGSR): den Ersten Präsidenten, den Präsidenten der anderen Sprachgemeinschaft, 14 Kammerpräsidenten und 28 Staatsräte. Ein Gremium von durch ein Auswahlverfahren bestimmten Richtern bildet das Auditorat (Art. 71 § 1 KGSR). Im Rahmen von Gutachten erteilt es den Staatsräten sowohl im Rahmen der Gesetzgebungsabteilung als auch der Abteilung für Verwaltungsstreitsachen Erläuterungen zu bestimmten Rechtsfragen.[211] Damit verwirklicht sich dank des Auditorats ein „unschätzbarer Gewinn der doppelten Prüfung“[212]. Die insgesamt 80 Auditoren sind beigeordnete Auditoren (Mindestalter: 27 Jahre), Auditoren, Erste Auditoren und Erste Auditoren-Abteilungsleiter und verteilen sich auf verschiedene Abteilungen. Grundsätzlich geben sie in jeder Verwaltungsstreitsache eine Stellungnahme ab. In Fällen höchster Dringlichkeit erfolgt die Stellungnahme lediglich während der Verhandlung. Die herausragende Bedeutung dieses Gremiums wird dadurch belegt, dass der Staatsrat der Einschätzung seiner Auditoren in fast 90 % aller Fälle folgt.[213] Somit kann deren Votum als eine Art „erstinstanzliche Entscheidung“[214] angesehen werden.

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Ein aus vier Referenten, die auf die gleiche Weise ausgewählt werden wie die Auditoren, bestehendes Koordinationsbüro trägt sämtliche gesetzliche Normen sowie weitere, verordnungsrechtliche Vorschriften zusammen. Die Kanzlei, welche aus einem Gerichtskanzler und 31 Urkundsbeamten besteht, entspricht der Geschäftsstelle eines ordentlichen Gerichts. Gemäß Art. 80 KGSR gibt es in der Gesetzgebungsabteilung bis zu zehn Assessoren, die über Stimmrecht verfügen. Hierbei handelt es sich um Hochschullehrer, hohe Beamte oder Rechtsanwälte, die als eine Art außenstehende Sachverständige agieren und die Staatsräte unterstützen. Der Staatsrat ist in zwei Sprachgruppen – eine niederländische und eine französische – mit gleicher Anzahl an Mitgliedern unterteilt. Ferner muss gem. Art. 73 § 3 KGSR mindestens ein Staatsrat die deutsche Sprache beherrschen. Die Gesetzgebungs- und die Verwaltungsstreitsachenabteilung sind ihrerseits jeweils in Kammern untergliedert, Letztere besteht beispielsweise aus fünf französischsprachigen, fünf niederländischsprachigen sowie einer gemischtsprachigen Kammer.

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Im Rahmen einer konzeptionellen Analyse des Rechtsschutzes des Bürgers in Belgien gegen die Handlungen der Verwaltung liegt es demnach auf der Hand, das Hauptaugenmerk auf den Staatsrat – und insbesondere auf dessen Abteilung für Verwaltungsstreitigkeiten – zu legen. Dieser ist zum einen stärker ausgeprägt und zum anderen auch umfassender normiert als die uneinheitlichen Rechtsprechungsorgane mit ihren differierenden Organisationsformen.

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Die Staatsräte werden vom König auf Vorschlag des Plenums des Staatsrates aus einer mit Gründen versehenen Liste mit drei Namen auf Lebenszeit ernannt (Art. 70 KGSR). Sie müssen je zur Hälfte aus den Mitgliedern des Auditorats und denen des Koordinationsbüros ausgewählt werden. Die Ernennungsvoraussetzungen sind in Art 70 § 2 KGSR näher geregelt. Sofern die Anzahl der aus den Mitgliedern des Auditorats ausgewählten Staatsräte die dafür vorgesehene Höchstzahl überschreitet, können der Innenminister, die Abgeordnetenkammer und der Senat ein Veto gegen einen vorgeschlagenen Kandidaten einlegen. Ein auf diese Weise nicht berücksichtigter Bewerber kann die Ernennung des an seiner Stelle Ernannten vor dem Staatsrat anfechten.[215]