Anne Hahn - Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht

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Das vom Bundesverfassungsgericht[1] entwickelte duale Rundfunksystem besteht aus den beiden Säulen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf der einen Seite und des privaten Rundfunks, bestehend aus privaten Rundfunkveranstaltern und den Landesmedienanstalten, auf der anderen Seite. Vorliegender Beitrag behandelt allein die öffentlich-rechtliche Seite,[2] während das Recht des privaten Rundfunks eigenen Beiträgen vorbehalten ist.[3] Die Vorgaben für die Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sind im 2. Abschnitt des RStV in §§ 11–19a RStV umgesetzt. Wie für den privaten Rundfunk[4] existieren auch für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im dualen System[5] eine Reihe regulierender Vorschriften. Sie betreffen neben Organisation und Aufsicht über die öffentlich-rechtlichen Anstalten auch das regulative Umfeld, nämlich den Programm- und Versorgungsauftrag (§§ 11 und 19 RStV) und die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (§§ 12–18 RStV).

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In der Bundesrepublik Deutschland gibt es die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF, die Bundesrundfunkanstalt Deutsche Welle und das Deutschlandradio. Letzteres ist rechtlich nicht als Anstalt des öffentlichen Rechts,[6] sondern als Körperschaft[7] organisiert. Seit Oktober 2016 gibt es zudem „funk“, ein Online-Medienangebot von ARD und ZDF, das sich gezielt an junge Menschen zwischen 14 und 29 Jahren richtet.[8]

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Der „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland“ (ARD)gehören die neun selbstständigen Landesrundfunkanstalten BR, HR, MDR, NDR, RB, RBB, SR, SWR, WDR sowie die für den Auslandsrundfunk verantwortliche Deutsche Welle (DW) an. Die ARD veranstaltet gemeinsam das Vollprogramm „Das Erste“. Zudem finden sich innerhalb der ARD unselbstständige Gemeinschaftseinrichtungen, z.B. die Nachrichtenzentrale ARD-aktuell, das ARD Play-Out-Center und das ARD-Hauptstadtstudio in Berlin. Zudem betreibt die ARD das digitale Programmbouquet von ARD Digital mit 17 Fernsehprogrammen, allen Radioprogrammen der Landesrundfunkanstalten und zahlreichen interaktiven Diensten. Zusätzlich zu „Das Erste“ sind hier etwa die Gemeinschaftsprogramme tagesschau24 und ONE, die Dritten Programme der Landesrundfunkanstalten, der Bildungskanal ARD-alpha oder die Partnerprogramme ARTE, PHOENIX, 3sat und KiKA zu nennen.[9] Bei der Produktion von Fernsehsendungen und Programmen arbeiten die jeweiligen Anstalten über Gremien und Kommissionen zusammen. Für besondere Bereiche hat die ARD Tochtergesellschaften gegründet. So etwa für Filmproduktionen (Degeto Film), Archivierungsaufgaben (Deutsches Rundfunkarchiv), die Entwicklung von Rundfunktechnik (Institut für Rundfunktechnik) und die Vermarktung von Werbezeiten (ARD-Werbung Sales & Services, AS&S sowie die ARD-Werbung Sales & Services-Radio, AS&S Radio).

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Das „Zweite Deutsche Fernsehen“ (ZDF)ist eine von den Ländern gemeinsam getragene Rundfunkanstalt, welche das gleichnamige Vollprogramm veranstaltet (§§ 1 f. ZDF-StV).

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ARD und ZDF tragen das Deutschlandradio und produzieren gemeinsam das Vollprogramm 3sat sowie die Spartenkanäle PHOENIX, Kinderkanal und das Jugendangebot funk. Gemeinsam mit dem französischen Sender ARTE France produzieren sie das Kulturprogramm ARTE. Zwischen den Jahren 2002 und 2005 veranstalteten ARD, ZDF und Deutsche Welle zudem das deutschsprachige Gemeinschaftsprogramm German TV für im Ausland lebende Deutsche. Seit 2006 wird auf diesem Sendeplatz nunmehr das TV-Programm der Deutschen Welle (DW-TV) ausgestrahlt. Weiterhin betreiben ARD und ZDF gemeinsam die Zentrale Fortbildung der Programm-Mitarbeiter (ZFP). Der Beitragsservice von ARD, ZDF und Deutschlandradio erhebt ferner den seit dem 1.1.2013 aufgrund des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrages (RÄStV) neu eingeführten Rundfunkbeitrag und verwaltet die Beitragskonten der Bürger, Unternehmen, Institutionen und Einrichtungen.[10]

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Die Deutsche Welleveranstaltet „Auslandsrundfunk“. Sie richtet sich an Menschen im Ausland und hat ein umfassendes Bild Deutschlands zu vermitteln sowie einen Beitrag zur Verbreitung der deutschen Sprache zu leisten. Dabei hat sie „deutsche und andere Sichtweisen zu wesentlichen Themen“ aufzugreifen und „das Verständnis und den Austausch der Kulturen und Völker zu fördern“. Entsprechend ihres Auftrages ist sie eine Rundfunkanstalt nach Bundesrecht und nicht beitragsfinanziert. Ihre Standbeine sind das DW-RADIO, DW-TV und DW-WORLD.DE. Zudem betreibt sie im Rahmen der DW-AKADEMIE Fortbildungszentren für Rundfunkfachkräfte aus Entwicklungsländern.[11]

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Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich zur organisatorischen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit aufgerufen. Diese Ausgestaltung dient der Sicherung der Staatsfreiheit bzw. Staatsferne des Rundfunks. Nach Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG darf der Staat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht beherrschen oder dominieren.[12] Auch mittelbarer staatlicher Einfluss durch einzelne gesellschaftliche Gruppen ist zu verhindern. Vielmehr ist sicher zu stellen, dass alle gesellschaftlichen Gruppen Berücksichtigung und Gehör finden.[13] Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist bei Einländeranstalten (z.B. WDR, SR, HR, RB und BR) durch die Rundfunk- bzw. Mediengesetze der Länder und bei den Mehrländeranstalten (z.B. MDR, NDR, SWR und RBB) durch entsprechende Staatsverträge vorgegeben. Die Organisationsstruktur verläuft dabei weitgehend parallel und soll hier am Beispiel des ZDF veranschaulicht werden.

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Der Rundfunkrat – oder beim ZDF Fernsehrat – ist die Interessenvertretung der Allgemeinheit im System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und das höchste Organ der jeweiligen Anstalt.[14] Regelungen hierzu finden sich im ZDF-Staatvertrag, in dessen am 1.1.2016 in Kraft getretenen Fassung.[15] Der Rundfunkrat stellt etwa die Programmrichtlinien für die Anstalt auf, überwacht deren Einhaltung, wählt den Intendanten (§ 26 Abs. 1 ZDF-StV), berät diesen in Programmfragen (§ 20 Abs. 1 ZDF-StV) und genehmigt den Haushaltsplan (§ 20 Abs. 3 ZDF-StV).

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Während die privaten Rundfunkveranstalter im Hinblick auf rechtliche Bindungen des Programms einer strengen Kontrolle einschließlich entsprechender Sanktionsmechanismen durch die Landesmedienanstalten unterliegen, beschränkt sich die Aufsicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks regelmäßig[16] auf den anstaltsinternen Rundfunkrat (beim ZDF Fernsehrat).[17] Die Kontrolleder Rundfunkräte befasst sich in der Praxisetwa mit möglichen Verstößen gegen Werbevorschriften, z.B. im Hinblick auf die Melde- oder Genehmigungspflicht beim Abschluss von Werbeverträgen durch prominente Moderatoren öffentlich-rechtlicher Anstalten oder mit wiederkehrend auftauchenden Vorwürfen in Bezug auf Schleichwerbung[18] in Unterhaltungsshows. So stand im Sommer 2010 der ZDF-Fernsehgarten unter Schleichwerbeverdacht.[19] Die Geschäftsführerin einer Gartenmarkt-Kette war dort als Expertin aufgetreten und hatte für die eigenen Produkte geworben. Medienberichten zufolge bestätigte das ZDF, dass es einen Kooperationsvertrag mit dem Unternehmen gebe. Zugleich verteidigte der Sender den Einsatz sog. Produktionshilfen, den der Rundfunkstaatsvertrag ausdrücklich zulasse und verwies auf seine Kostenersparnisse durch die Ausstattung mit Pflanzen und Gartenzubehör. Auch der ZDF-Fernsehrat sah den Schleichwerbeverdacht letztlich nicht bestätigt.

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Freilich führt der interne Kontrollmechanismus nicht immer zur Aufdeckung von Missständen. So ist es bezeichnend, dass etwa der sog. Schleichwerbungsskandal um die ehemalige ARD-Serie „Marienhof“ nicht durch das Kontrollgremium, sondern erst durch journalistische Nachforschungen aufgedeckt wurde.[20] In dieser Serie wurden über Jahre Werbeaussagen und Botschaften für Firmen und Interessenverbände versteckt. Die ARD-Produktionsfirma Bavaria Film hatte es zwei Münchener Privatfirmen gestattet, Schleichwerbung für die Serie zu akquirieren. Anschließend wurden PR-Botschaften und Markenzeichen gegen Bezahlung in der Fernsehserie untergebracht und teilweise in Drehbuchdialoge geschrieben.[21] Im Juli 2016 hat das Bundeskartellamt zwei Betreiber von Fernsehstudios (Bavaria Studios und Studio Berlin Adlershof) mit Bußgeldern von insgesamt 3,1 Mio. EUR belegt. Grund dafür waren der kartellrechtlich unzulässige Austausch von Informationen von September 2011 bis Dezember 2014, namentlich Informationen über Preise, Angebotsinhalte, Angebotsverhalten und andere wettbewerbsrechtlich sensible Informationen.[22]