Anne Hahn - Praxishandbuch Medien-, IT- und Urheberrecht

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Die mit der Wirkung des Rundfunks zusammenhängende besondere Bedeutung für Staat und Gesellschaft macht eine besondere Regulierung erforderlich, die entscheidend durch bundesverfassungsgerichtliche Vorgaben determiniert ist. In diesem Abschnitt geht es allein um die inhaltlichen Aspekte der Rundfunkfreiheit in ihren Grundlagen, insbesondere in Bezug auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Regulierung des privaten Rundfunks[1] und der Rundfunkverbreitungswege sowie der Verbreitungstechnik[2] werden ebenso an anderer Stelle behandelt, wie das Recht der Finanzierung des privaten Rundfunks[3] und die Vorgaben für die Werbung.

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Bevor das Rundfunkrecht genauer beleuchtet wird, ist für dessen Verständnis ein Blick auf seine historische Entwicklung unerlässlich. Bereits die Weimarer Republik kannte seit 1923 einen „Allgemeinen Öffentlichen Rundfunk“. Dieser war aber in der Weimarer Reichsverfassung nicht vorgesehen, sondern wurde durch ministerielle Verordnungen geregelt, die dem Interessenausgleich zwischen Reichsregierung, Ländern und privaten Veranstaltern dienten. 1926 fasste man alle damaligen Sendeunternehmen in einer Reichsrundfunkgesellschaft zusammen, bevor der Rundfunk 1932 im Staat aufging und private Beteiligungen, nämlich die Reichsrundfunkgesellschaft und die regionalen Radiounternehmen, in das ausschließliche Eigentum von Reich (hier lag der Hauptteil) und Ländern übergingen. Ab 1932 existierte damit ein zentralistischer staatlicher Rundfunk. Er war gebührenfinanziert, wobei die Rundfunkgebühren bereits zur Zeit der Reichsrundfunkgesellschaft von der Reichspost eingezogen wurden. Auf dieser Basis konnten die nationalsozialistischen Machthaber 1933 unter Federführung des Ministeriums für „Volksaufklärung und Propaganda“ den Reichsrundfunk zu Propagandazwecken nutzen.

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Da sich Staatsnähe und Zentralismus als Konstruktionsfehler des Weimarer Rundfunks erwiesen hatten, setzten Briten und US-Amerikaner nach dem Krieg in ihren Besatzungszonen bewusst für West- und nunmehr Gesamtdeutschland auf ein gegenläufiges Modell mit einer starken föderalen Komponente, die Anliegen der US-Amerikaner war. Die öffentlich-rechtliche Natur der Landesrundfunkanstalten war demgegenüber eine Anforderung der Briten an das Rundfunksystem des Nachkriegsdeutschlands. Einigkeit bestand über die Schaffung eines demokratischen Rundfunks, der weder dem Staat, noch den Parteien, noch einzelnen gesellschaftlichen Gruppen, z.B. Kapitalgebern, sondern nur der Allgemeinheit verpflichtet sein und dieser auch gehören sollte. Anders als bei der Presse organisierte man den Rundfunk nicht privatwirtschaftlich, sondern entschied sich für das Modell einer öffentlich-rechtlichen Anstalt. Zur Vermeidung staatlicher Kontrolle wurden binnenplurale Aufsichtsgremien geschaffen und mit Benannten der relevanten gesellschaftlichen Gruppen besetzt.[4] Auf diese Weise sollten Staatsfreiheit, Föderalismus und Pluralität zur Gewährleistung umfassender und ausgewogener Information der Bürger Fundament des deutschen Rundfunks werden.

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Die politischen Akteure der Bundesrepublik Deutschland erkannten früh die Bedeutung des Rundfunks im Staat und es begann schon 1947/48 eine Kontroverse über die Rundfunkverfassung. Als zu Beginn der 50er Jahre das Fernsehen an Bedeutung gewann, verschärfte sie sich. Die damalige Bundesregierung legte 1953 einen Entwurf des Bundesrundfunkgesetzes vor, der den gesamten Fernsehbetrieb und die Kurz- und Langwellensender sowie die Rundfunk- und Fernsehforschung in einer Institution unter Aufsicht der Bundesregierung vereinen sollte. Diese Konstruktion ähnelte dem zentralistischen Modell der Weimarer Republik. Als diese Pläne bereits vor 1950 entstanden, wurde auf der anderen Seite – als föderaler Gegenentwurf – eine Zusammenarbeit der neu errichteten Landesrundfunkanstalten in den drei Westzonen erwogen. So wurde am 9./10.6.1950 die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) gegründet. Sie verstand sich als Element des kooperativen Föderalismus. In deren Satzung – die zunächst die alleinige Rechtsgrundlage der ARD war – ist unter anderem die Mitgliedschaft in der Arbeitsgemeinschaft geregelt. Ihr gehören heute neun Landesrundfunkanstalten, die landesrechtliche Körperschaft Deutschlandradio[5] und die Deutsche Welle als einzig verbliebene Rundfunkanstalt des Bundesrechts an. Nach Gründung der ARD im Jahre 1950 und der Einführung eines gemeinsamen Fernsehprogramms zum 1.1.1954 gründete Bundeskanzler Konrad Adenauer 1960 die Deutschland-Fernsehen GmbH. Diese sollte als im staatlichen Eigentum stehende private Gesellschaft ein zweites Fernsehprogramm veranstalten. Der Bund musste als alleiniger Inhaber alle Gesellschaftsanteile übernehmen, weil kein Land Gesellschafter der GmbH werden wollte. Dieses Vorgehen erklärte das BVerfG in seinem ersten Fernsehurteil[6] für verfassungswidrig und legte damit den Grundstein für die deutsche Rundfunkordnung.[7]

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Verfassungsrechtlich ist die Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk in Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG geregelt.[8] Art. 5 Abs. 1 GG kennt neben der Rundfunkfreiheit vier weitere Ausprägungen der Medienfreiheiten nämlich die Meinungsfreiheit,[9] die Informationsfreiheit,[10] die Pressefreiheit und die Filmfreiheit. Die Pressefreiheit[11] schützt alle zur Verbreitung geeigneten Druckerzeugnisse, wobei es für den Begriff des Druckerzeugnisses allein auf das gedruckte Wort und nicht auf das zu bedruckende Material ankommt.[12] Die Filmfreiheit[13] schützt die Berichterstattung durch den Film als chemisch-optischen oder digitalen Tonträger, der durch Vorführung verbreitet wird.[14] Im Gegensatz zu Letzterer schützt die Rundfunkfreiheit die elektromagnetische Verbreitung von Informationen.[15]

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Wegen der Doppelnatur des Rundfunks als Kultur- und Wirtschaftsgut steht die Rundfunkfreiheit innerhalb des Grundgesetzes in einem Spannungsverhältnis zu anderen Grundrechten.[16] Für die Medienwirtschaft ist das Verhältnis zu den Wirtschaftsgrundrechten der Berufs- und Eigentumsfreiheit aus Art. 12 GG und Art. 14 GG besonders bedeutsam. Hier kommt die wirtschaftliche Bedeutung des Rundfunks zum Tragen. Allein die Werbeeinnahmen im Rundfunkbereich betrugen 2016 4,61 Mrd. EUR,[17] von denen auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk etwa 0,3 Mrd. entfielen.[18] Diesem Betrag standen knapp 7,82 Mrd. EUR Gebühreneinnahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Erfüllung des Grundversorgungsauftrages gegenüber.[19] Das Spannungsverhältnis zur Berufs- und Eigentumsfreiheit hat für das Rundfunkrecht die aus kartell-, aber auch aus rundfunkkonzentrationsrechtlichen Gründen[20] gescheiterte Fusion von ProSiebenSat.1 und Axel Springer[21] deutlich vor Augen geführt.[22] Sowohl das Kartellrecht, als auch die von Art. 5 Abs. 1 GG aufgeladenen vielfaltssichernden Regelungen der §§ 25 ff. RStV, können in der Anwendung durch die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK), die unternehmerischen Freiheiten der Berufs- und Eigentumsfreiheit aus Art. 12 GG und Art. 14 GG nennenswert beeinträchtigen. Bezüglich des Vertriebs und/oder Inhalts ihrer Medienangebote unterliegt die freie unternehmerische Betätigung Schranken, die zu Verboten im Hinblick auf den Erwerb anderer Medienunternehmen führen können. Dieses Ergebnis ist aus unternehmerischer Sicht oft unverständlich und schwer hinnehmbar. Es liegt aber im Ansatz rundfunkrechtlich nahe, zumal die konzentrationsrechtliche Sicherung das wirtschaftliche Fortkommen eines Unternehmens nicht im Auge hat.[23] Es geht vielmehr allein um die Sicherung von Meinungsvielfalt in einem funktionsfähigen Wettbewerb der Rundfunkveranstalter, damit die Möglichkeit einer unabhängigen Meinungsbildung erhalten bleibt. Durch die 9. Novelle des GWB[24] haben die digitalen Märkte nun mehr Berücksichtigung gefunden. Dies ist insofern von besonderer Relevanz als die Konvergenz der Medien und der zunehmende Fokus auf der Digitalisierung den Wettbewerb beeinflusst und verändert. Die Novelle sieht durch die Einfügung des § 30 Abs. 2b GWB als bereichsspezifische Sonderregelung vor, dass Kooperationen von Presseverlagen im verlagswirtschaftlichen Bereich erleichtert werden, um diese zu stärken.[25] Ein weiteres Ziel ist eine Verbesserung der verfahrensrechtlichen Zusammenarbeit der Kartellbehörden mit den Landesmedienanstalten, der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) und den Datenschutzbehörden.[26]