Susanna Pozzolo - Derecho, derechos y pandemia

El artículo 27.3 de la CADH impone la obligación de “informar inmediatamente” el haber hecho uso del “derecho de suspensión” a los demás Estados parte del Pacto de San José. La Corte IDH ha considerado que esta obligación “constituye un mecanismo enmarcado en la noción de garantía colectiva subyacente a este tratado” 26. Considera que el objeto y fin es la protección del ser humano y constituye una salvaguardia para prevenir el abuso de las facultades excepcionales de suspensión de derechos y libertades, permitiendo a los demás Estados parte apreciar que los alcances de esa suspensión sean acordes con las disposiciones de la CADH27.

En ese sentido, el Tribunal Interamericano ha puntualizado que el cumplimiento del artículo 27.3 es uno de los requisitos del procedimiento de suspensión de derechos y libertades en estados de emergencia, y no una mera formalidad o cortesía. Así, en el Caso Baena Ricardo y otros, ante la alegación del Estado de Panamá referente a la existencia de un supuesto estado de emergencia, la Corte IDH verificó que el Estado no notificó a la Secretaría General de la OEA que hubiese suspendido algunos de los derechos y libertades establecidas en la CADH, incluso el entonces presidente de aquel país había declarado que durante su gobierno “jamás se suspendieron los derechos civiles, derechos constitucionales de los panameños”28. Es por ello que la Corte IDH procedió a analizar los hechos de aquel caso sin atender a la normativa de los estados de excepción del artículo 2729.

3.5. El control de los derechos y libertades durante el estado de excepción

La Corte IDH ha reconocido claras limitaciones a la actuación del poder estatal en contextos de emergencia, lo que demuestra que aun en las situaciones más excepcionales, es necesario que subsistan medios idóneos para el control de las disposiciones que se dicten, a fin de que ellas se adecúen razonablemente a las necesidades de la situación y no excedan de los límites estrictos impuestos por la CADH o derivados de ella30. Así, el Tribunal Interamericano se ha referido a dos tipos de controles en estados de excepción.

El primero de ellos hace alusión al control de la declaración de emergencia en sí misma31, que impone el deber de verificar que la suspensión declarada se encuentre conforme a la CADH, “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación”32. Asimismo, la suspensión de garantías no puede desvincularse del “ejercicio efectivo de la democracia participativa”, por lo que aquella carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar contra el sistema democrático, que dispone límites infranqueables en cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la persona33. Ante todo, el control de la compatibilidad con la CADH de las medidas adoptadas “dependerá, entonces, del carácter, intensidad, profundidad y particular contexto de la emergencia, así como de la proporcionalidad y razonabilidad que guarden las medidas adoptadas respecto de ella”34.

De este control no escapan las consideraciones que se han señalado en este artículo, como el deber de delimitar claramente los derechos y libertades suspendidas, así como de fijar los límites espaciales, temporales y materiales de la emergencia para evitar su vaguedad; el respeto al “núcleo inderogable” de derechos humanos y sus garantías judiciales indispensables y la obligación de notificar sobre la suspensión a los demás Estados parte del tratado. Todas ellas garantizan la legitimidad de la suspensión y de las medidas implementadas por el Estado durante la emergencia.

Por otro lado, la suspensión del goce y ejercicio de determinados derechos no implica que los mismos son completamente inaplicables, ya que aún durante un estado de emergencia es necesario analizar la proporcionalidad de las acciones adoptadas por las autoridades estatales35. En ese sentido, es necesario conocer cuáles son las garantías de protección que continúan vigentes durante el régimen de excepción. Este cuerpo normativo será la base sobre la que se analice la proporcionalidad de los actos de las autoridades. Así se ha hecho, por ejemplo, para salvaguardar el derecho a la libertad personal (detención con orden judicial o que comparezca el acusado ante un juez competente)36.

4. LA SUSPENSIÓN DE GARANTÍAS ANTE LA PANDEMIA ACTUAL

4.1. Un estado de excepción regional.

Al momento en que se escribe el presente trabajo, la comunidad internacional se encuentra enfrentando uno de los mayores retos contemporáneos en materia de salud, derivado de la pandemia global causada por la COVID-19. La respuesta más común en las democracias constitucionales ha sido el uso de facultades de excepción para legitimar las decisiones que se han ido tomando frente a la crisis sanitaria37.

A la fecha, los Estados de Argentina, Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Surinam y Venezuela, de conformidad con el art. 27.3 de la CADH, han notificado a la Organización de Estados Americanos la suspensión de garantías (así como ampliación de la temporalidad) dentro de sus jurisdicciones. La gran cantidad de Estados que han recurrido a tal disposición normativa, por la que aplicaron suspensiones tan amplias y en un periodo corto de tiempo, es histórico y no cuenta con precedentes similares, lo que ha llevado a Mariela Morales Antoniazzi a representar al mapa de América como un “estado de excepción regional”38.

Ante ello, es necesario reiterar que las disposiciones que se dicten en este contexto deben adecuarse razonablemente a las necesidades de la situación y no excederse de los límites estrictos impuestos por la propia Convención. A lo largo del tiempo se han podido documentar acciones estatales que, según lo expresado por estudiosas y estudiosos de la temática, difícilmente podrían identificarse como medidas necesarias para atender la emergencia sanitaria. A manera de ejemplo, se han señalado decisiones como la de “sacar al ejército” a las calles para poder garantizar que se cumplan las medidas de emergencia; un control desmedido sobre la libertad de expresión y los medios de comunicación, con el pretexto de luchar contra la desinformación sobre el virus; el empleo de sistemas estatales de “vigilancia intrusiva” (como el uso de datos de los teléfonos móviles) para rastrear los movimientos de las personas39 e incluso la eliminación del principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza policial40.

Es de esta forma que resulta necesario poner al estado de excepción regional bajo la lupa de un test democrático interamericano: La democracia y el Estado de Derecho son condiciones necesarias para lograr la vigencia y el respeto de los derechos humanos en los términos del test democrático interamericano (Arts. 3 y 4 de la Carta Democrática Interamericana —CDI—) y su doble condicionalidad (Arts. 7 y 8 CDI), aun en contextos de pandemia y en los estados de emergencia41.

Así, la proclamación de un estado de excepción debe ser realizada de conformidad con el marco constitucional y demás disposiciones que rijan tal actuación, y deben identificarse claramente los derechos cuyo pleno goce será limitado, así como el ámbito temporal y geográfico que justifica tal excepción. Cualquier restricción o suspensión adoptada debe tener sustento en la mejor evidencia científica y considerar, de manera previa a su adopción y durante su implementación, los particulares efectos que puede tener sobre los grupos más vulnerables con el fin de asegurar que su impacto no sea especialmente desproporcionado, mediante la adopción de las medidas positivas que resulten necesarias42.

4.2. Respuesta del Sistema Interamericano ante la pandemia.

Aunado a las diversas decisiones que han sido emitidas desde otros organismos internacionales43, en el Sistema Interamericano se encuentran pronunciamientos que buscan salvaguardar los derechos humanos de las personas durante la actual crisis sanitaria.