O. Susana Menas - Manual de Técnica Legislativa Sistémica.

MANUEL ATIENZA 7

Este autor considera el proceso de producción de las leyes(la legislación) como una serie de interacciones que tienen lugar entre elementos distintos: emisores, destinatarios, sistema jurídico, fines y valores. Al mismo tiempo, propone cinco modelos, ideas o niveles de racionalidad, desde los que puede contemplarse la legislación:

● RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA: el emisor debe ser capaz de transmitir con fluidez un mensaje (la ley) al receptor (el ciudadano).

● RACIONALIDAD JURÍDICO FORMAL: la nueva ley debe insertarse armoniosamente en un sistema jurídico.

● RACIONALIDAD PRAGMÁTICA: la conducta de los destinatarios tendría que adecuarse a lo prescripto en la ley.

● RACIONALIDAD TELEOLÓGICA: la ley tendría que alcanzar los fines sociales perseguidos.

● RACIONALIDAD ÉTICA: las conductas prescritas y los fines de las leyes presuponen valores que tendrían que ser susceptibles de justificación ética.

Manuel Atienza también considera y distingue tres etapas del proceso de producción de las leyes: prelegislativa, legislativa y poslegislativa. En ambos casos, tanto en la distinción de los distintos tipos de racionalidad como de las etapas del proceso de producción de leyes, Atienza pretende aportar, a través de modelos y esquemas racionales, elementos y consideraciones que contribuyan al análisis del proceso de producción normativa en toda su diversidad y riqueza.

NOTA DE LA AUTORA: La incorporación de la racionalidad pragmática, la racionalidad teleológica y la racionalidad ética desde las cuales puede contemplarse la legislación, no solo permite levantar la mirada y percibir el entorno, como con el concepto de auditorio múltiple de Marchili, sino que nos eleva en la consideración de la idea política que habrá de convertirse en ley/ordenanza, nos lleva a mensurar la incidencia que habrá de tener la prescripción en la sociedad, a preguntarnos si efectivamente esa ley que proponemos es la que queremos para el bien de la sociedad.

Habitualmente se transmiten conceptos de técnica legislativa acotados a la consideración de la racionalidad lingüística y la jurídico formal, desprendidos o desprevenidos de todo análisis que involucre efectos sobre las conductas de los ciudadanos o fines sociales perseguidos. Por lo general, los fundamentos de un proyecto de ley/ordenanza suelen estar cargados retóricamente de estas consideraciones, así como las discusiones parlamentarias, pero muchas veces tales finalidades no surgen del texto dispositivo o este no se condice con aquellos. Si bien Atienza nos habla desde una teoría de la legislación (y con el propósito de insertar a esta en la teoría del derecho), sus conceptos deben ser captados por la técnica legislativa para incorporarlos en las consideraciones que debe tener en cuenta quien redacta un texto de ley/ordenanza.

Al hablar de técnica legislativa sistémica estamos haciendo referencia al sistema normativo en el que se inserta la norma que se redacta y estructura. Pero esta no es una cuestión de mera referencia a un espacio o lugar, o contexto. La incorporación del concepto de sistema normativo exige algunas apreciaciones.

El sistema normativo está conformado por todas las normas sancionadas o dictadas en una determinada jurisdicción a lo largo de toda su historia. Podemos estar hablando del sistema normativo nacional, del provincial o del municipal (o comunal). Podemos hablar del sistema normativo constituido por todas las leyes (u ordenanzas), o del conformado por leyes (u ordenanzas) y decretos reglamentarios; e incluso de resoluciones reglamentarias. El concepto está unido a la condición de universalidad, de totalidad funcional, articulada, relacionada y comprensible.

La figura 4 representa la idea de universo normativo, de integridad del sistema normativo, de sistema y subsistema de normas sin perder el concepto de jerarquía normativa sostenido por Kelsen, pero, en su caso, representado para ello con la estructura piramidal.

En todos los casos, lo que importa no solo es la universalidad comprendida, sino la conexión sistémica de las normas que integran ese sistema normativo; relaciones que, a su vez, nos permiten conocer su estado (vigencia), su contexto y los subsistemas de los cuales forma parte (normas complementarias, supletorias, generales, especiales, etc.) y que completan su sentido.

La interconexión sistémica de las normas no es estática y definitiva, con excepción de la derogación total de una norma. La armonía de un sistema normativo y su equilibrio están en permanente entropía; además de la incorporación de nuevas normas en forma constante, las normas que ya existen son modificadas, suspendidas, prorrogadas, pierden estado, se derogan. De allí la necesidad de generar permanentemente información adicional (metadatos) que permita a los ciudadanos conocer con un alto grado de certeza todas las conexiones sistémicas y la vigencia de cada norma en determinado tiempo y condición.

A estas condiciones “naturales” de todo sistema normativo, se le agregan las alteraciones que produce la ausencia de técnica legislativa, los errores de técnica legislativa o “la mala” técnica legislativa aplicada a la creación de una ley/ordenanza. Evitar estos errores permitiría, muy probablemente, mantener la armonía del sistema normativo, tener una acabada interpretación de sus interconexiones y producir una mejor aplicación de las normas, sin distorsiones ni desviaciones respecto del objetivo político por el cual fueron sancionadas.

Hablar de técnica legislativa sistémica es visualizar la norma en el sistema normativo, en su complejidad estructural. Esta noción de técnica legislativa desde el ángulo del sistema normativo es útil al legislador y al ciudadano; les permite acceder a un plano superior de conocimiento de las normas, aún sin profundizar en el concepto de sistema normativo planteado desde la teoría jurídica.

Desde la técnica legislativa sistémica, la idea de universo normativo, los conceptos de sistema y subsistema o complejos de normas, la noción de cadenas o secuencias normativas, permiten obtener una representación de las relaciones normativas, un mapa que nos guía en el entramado de la legislación.

La figura 5 nos muestra un mapa del contexto sistémico de una ley/ordenanza.

Se pueden visualizar rápidamente la mayoría de sus relaciones normativas posibles con otras normas del sistema normativo.