O. Susana Menas - Manual de Técnica Legislativa Sistémica.

Quien legisla es alguien que viene de la política y, eventualmente, puede ser profesional (veterinario, ingeniero, enfermero, etc.) o docente, comerciante, electricista, productor, artesano. O nada de eso; sencillamente alguien que participa en política. Para tener una percepción acertada de esta realidad, simplemente hay que pensar en pequeños municipios y la conformación de sus concejos deliberantes, o más aún, pensar en las comunas2, gobernadas por una comisión de tres miembros que ejercen ambos poderes, ejecutivo y legislativo. Allí es donde más se evidencia que el acto de legislar lo ejerce el ciudadano que ha llegado legítimamente a la función pública sin otros requisitos que los que democráticamente se exigen: una edad determinada y la residencia en el lugar o jurisdicción que representa, y que tal legitimidad no solo no puede obviarse, sino que ha de constituirse en el principio a partir del cual se desgrane cualquier análisis, hipótesis, teorización o conceptualización respecto de la “calidad de la legislación”.

La técnica legislativa, entendida como herramienta de quien legisla, le permitirá, si es que esa persona así lo necesita, canalizar su discurso político, su idea política, para que llegue en forma de ley/ordenanza a todos los ciudadanos y estos puedan comprenderla en toda su dimensión. Para reforzar su diálogo con el ciudadano.

Se trata, además, de nutrir a la técnica legislativa de conceptos y teoría que hoy se encuentran amarrados a la ciencia del derecho solo porque provienen de autores que pertenecen a esa profesión; es necesario comprender que el conocimiento que se genera alrededor de la técnica legislativa surge de la expresión del discurso político que habrá de convertirse en derecho, y no a la inversa.

Por ello es oportuno detenernos a pensar qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa, en el marco de qué ciencias se encuadra, cuál es la evolución de ese conocimiento y fundamentalmente hacia dónde se dirige, para que se convierta verdaderamente en la herramienta del ciudadano devenido en legislador.

La figura 1 muestra el ámbito en el que se resuelve la creación de una ley/ordenanza, en el que actúan la política, la técnica legislativa, las ciencias de la legislación y la ciencia política. Por otro lado, cuando la ley/ordenanza es sancionada, pasa a formar parte del sistema normativo, y este, a su vez, forma parte del sistema jurídico.

El sistema normativo se diferencia del sistema jurídico. El sistema normativo es una unidad perfectamente diferenciable (y aislable) dentro del sistema jurídico. El sistema jurídico contiene al sistema normativo, y se completa con la doctrina y la jurisprudencia; por lo tanto, es un concepto mucho más amplio e involucrado en la problemática jurídica, es decir, cuando una norma del sistema normativo ha sido puesta en cuestión por razones conflictivas de interpretación, aplicabilidad o cumplimiento.

Mientras no exista un conflicto jurídico que ponga en marcha la maquinaria de la interpretación jurídica, metodológicamente es posible trabajar pacíficamente con el concepto de sistema normativo desde la perspectiva de la técnica legislativa y, más específicamente, desde aquellos aspectos de la técnica legislativa que han de incidir en el sistema normativo y afectar la armonía de su integración.

Insistiendo con la idea del diálogo entre el legislador y el ciudadano, la figura 2 nos muestra los dos campos diferenciados que componen el proceso de legislar: un campo dominado por las ideas políticas que nutren al legislador y que habrán de configurar el texto de la ley/ordenanza que, así sancionada, pasará a formar parte del derecho y se integrará al otro campo, constituido por el sistema jurídico.

Pero lo importante es lo que conecta a estos dos campos: EL INSTANTE MISMO DE LA SANCIÓN, que es la que, en definitiva, convierte una idea política en derecho. Ese preciso momento es el que nos interesa; en ese momento queremos detenernos para visualizar una gran verdad: la sanción de una ley (u ordenanza) está dirigida al CIUDADANO.

El legislador no le “habla” al sistema jurídico (o a sus operadores). Le “habla” a los ciudadanos. La idea política convertida en ley/ordenanza se dirige al ciudadano.

He realizado aquí una breve selección de algunos aportes conceptuales de los estudiosos de técnica legislativa que me resultan más significativos, que expresan con claridad y precisión el objeto de la materia, y avanzan metodológicamente en la generación de nuevas definiciones que nos permiten apreciar la amplitud y riqueza del objeto, su contexto y sus fines.

PABLO SALVADOR CODERCH

“La técnica legislativa persigue mejorar y homogeneizar la calidad de las leyesy otras disposiciones jurídicas en dos aspectosfundamentales: su composición o estructura formaly su redacción o lenguaje”. Así lo expresa Pablo Salvador Coderch3. Y agrega: “… presupone el marco cultural de la lengua naturalen la que se formulan las leyes y demás disposiciones jurídicas, pero, además, se incardina en un determinado sistema legal, judicial y administrativo”4.

NOTA DE LA AUTORA: El preciosismo de esta definición me parece insuperable, pero sobre todo quisiera remarcar la parte en que Coderch, sin abandonar la pretensión científica de los estudios de técnica legislativa, redondea y profundiza el carácter de “técnica” de la materia, cuando destaca la incidencia del marco cultural de la lengua natural (con lo cual se valorizan los modismos, regionalismos, los giros y los usos del lenguaje aplicados a la redacción normativa) y las características de cada sistema legal, judicial y administrativo, y con ello resalta las importantes diferencias entre, por ejemplo, la legislación nacional, provincial y municipal o comunal, y la consideración que por ellas ha de tener quien evalúe analítica o interpretativamente la producción de legislación. También es útil para advertir sobre las diferencias con los sistemas normativos de otros países, y la responsabilidad que tiene quien toma como modelo legislación extranjera y elabora y presenta proyectos sin atender a estas particularidades.

LUIS ALBERTO MARCHILI 5

Desde otra perspectiva, este autor desarrolla el concepto de auditorio múltiple:

“REGLA: El auditoriode un proyecto de ley no es único, pues está integrado, sucesivamente, por quienes deben elevarlo, aprobarlo, publicarlo, difundirlo, cumplirlo y aplicarlo. Todos ellos son sus destinatarios y deben previamente interpretarlo, razón por la cual deberán ser especialmente tenidos en cuenta por el legisladory sus asesores, ya que configuran un auditorio múltiple” 6 .

NOTA DE LA AUTORA: Este concepto de Luis Alberto Marchili nos permite levantar la mirada del texto de ley/ordenanza en redacción y percibir con claridad un entorno inmediato que debemos considerar. La percepción de la participación crítica de los integrantes de este auditorio múltiple nos permitirá, además, pulir el texto de todo proyecto de ley/ordenanza para anticipar las respuestas y afianzar técnica y fundadamente la propuesta.