O. Susana Menas - Manual de Técnica Legislativa Sistémica.

Como propósito de largo alcance, este material forma parte de estudios un poco más amplios y complejos relativos a lo que denomino GESTIÓN DE LEGISLACIÓN, que comprende objetivamente el tratamiento de la legislación durante todo su proceso de producción, hasta concretar el ordenamiento y sistematización de las normas como método sistémico. Esos estudios están especialmente dirigidos a quienes participan como actores en el proceso de elaboración de legislación, principalmente a nivel provincial. Por ello, he incluido en la reseña bibliográfica, a modo de invitación a su lectura, una serie de artículos ya publicados en otras ediciones especializadas y que pueden resultar de utilidad por comparación para quienes consulten este Manual.

El Manual se presenta metodológicamente diseñado para que se obtenga una aproximación conceptual a los temas, con puntualización de algunas problemáticas definidas, y, en algunos casos, se acompañan sugerencias a seguir en situaciones concretas. También se incluyen, cuando la explicación lo requiere, modelos y casos de legislación que permiten visualizar situaciones problemáticas, sus alcances y posibles soluciones. Los casos remiten a problemas reales; los modelos muestran ejemplos reales o esquemas de soluciones posibles. La incorporación de mapas mentales tiene la pretensión de ofrecer una representación de determinadas problemáticas para su visualización inmediata y un uso eficaz del conocimiento adquirido por el lector de este Manual.

Considero que el trabajo de campo, sobre todo en esta materia, tiene alta relevancia y por ello me he esforzado en este aspecto en particular, al reunir un sinnúmero de modelos y casos de la realidad legislativa que he podido recolectar en mi camino de aprendizaje. Sucede que muchas cuestiones de técnica legislativa (y, con más razón, respecto de aquellas con incidencia sistémica) no se advierten hasta el momento en que un caso de la realidad las pone en evidencia: los casos reales nos ayudan a encuadrar la conceptualización y a sostener la construcción teórica. El Manual puede leerse de ambos modos, desde el caso práctico hacia su teorización y desde el concepto teórico hacia su demostración a través de un caso particular.

El acento del Manual está puesto en las problemáticas sistémicas del sistema normativo. La pretensión es guiar a quien redacta legislación hacia la visualización de cuestiones de técnica legislativa sistémica relacionadas con su incidencia en el sistema normativo o, incluso, en el sistema jurídico, para resaltar su importancia y para distinguirlas de otras cuestiones formales o estéticas de la redacción o de estructuración de la norma.

Para enfatizar esta mirada específica sin alejarnos de la practicidad y simplicidad pretendida del Manual, no se abordan con profundidad temáticas generales de la técnica legislativa que ya han sido claramente explicitadas por otros autores; por ello, y para complementar el Manual, incluyo también una referencia bibliográfica de aquellos autores a quienes he leído, consultado siempre y admirado, y que seguramente completarán el interés que se despierte en quienes consulten este Manual.

Finalmente, si bien este Manual tiene una orientación práctica y temática relacionada con la legislación municipal y provincial, y la muestra de casos y modelos provienen también del extenso campo de legislación de tales jurisdicciones, la construcción conceptual y teórica tiene la pretensión de profundizar el camino hacia la consolidación de un saber científico y también de sumarse, más allá de cualquier frontera y jurisdicción, al enriquecimiento de este arte de legislar, como bien dice el muy respetado profesor Dr. Luis Alberto Marchili en su maravilloso libro, del que no dejo de aprender cada día.

La Paisanita, provincia de Córdoba, 2019

Para comenzar, vale la pena preguntarnos qué tipo de conocimiento es la técnica legislativa.

¿Es un conocimiento técnico o es un conocimiento científico?

Si bien la respuesta más aproximada se encuentra en el propio nombre de la materia (Técnica), el conocimiento teórico desarrollado por numerosos estudios hasta la actualidad permite suponer que puede alcanzar la calidad de conocimiento científico en algunos aspectos y que tiene la potencialidad para llegar a tal si se profundizan los mecanismos de demostración de su inevitable incidencia en la conformación y armonía de los sistemas normativos, o bien de su alteración.

Igualmente, en sí misma y como conocimiento técnico, contiene un alto valor como herramienta para la creación de legislación. Además, se la utilice o no en forma consciente, se revela por sí sola ante un análisis objetivo de cualquier texto normativo, respecto del cual, habitualmente, se suele expresar que “tiene buena técnica legislativa” o “tiene defectos de técnica legislativa”. La simple percepción del “error de técnica legislativa” nos lleva a la necesidad de acercarnos a este conocimiento técnico, en la búsqueda de respuestas y soluciones concretas.

La calidad de conocimiento técnico, asociado al concepto de herramienta, permite suponer que la técnica legislativa puede utilizarse o no en la redacción de un texto de ley. Pero cuando tal conocimiento alcanza la categoría de científico, su validez es otra; ya no puede evitarse su aplicación, su utilización.

La realidad nos dice que una ley/ordenanza con errores de técnica legislativa no pierde su valor, su poder de imposición, su capacidad de regulación. Pero una ley/ordenanza que no contiene errores de técnica legislativa es, definitivamente, más clara, más asequible al ciudadano y hasta quizás más y mejor aceptada y, sobre todo, menos conflictiva jurídicamente.

Incluso su armónica inserción en el sistema normativo evita, de algún modo, interpretaciones distorsionadas respecto de su objeto o mandato. Ello nos permite trabajar con mayor preocupación en las problemáticas de técnica legislativa con incidencia sistémica, con una proyección más allá de la redacción o estructura de la norma.

Lamentablemente, el concepto ha sido y es aún trabajado desde una estricta mirada jurídica, bajo el amparo de la teoría del derecho y atado a tal condición.

Este error teórico genera una tensión innecesaria en la tarea de redacción de legislación, lo que llega, en algunos casos, al extremo de negarle al legislador su capacidad y autonomía política en la elaboración de un texto de legislación.

Creer que la redacción de legislación es una problemática estricta del conocimiento jurídico es una pretensión exagerada que no advierte que la ley/ordenanza se origina en una idea política y se consolida mediante un acto político. Por lo tanto, el concepto y desarrollo de la técnica legislativa y su camino hacia o dentro de las ciencias de la legislación merecen ser clarificados desde la ciencia política1.

La técnica legislativa es una herramienta para quienes legislan, cuenten o no con otro tipo de asesoramiento profesional, según la especificidad de la normativa a sancionar. La técnica legislativa es una herramienta que permite o facilita la redacción o estructuración del discurso político que habrá de convertirse en un texto de ley/ordenanza.

La redacción de normativa es una problemática política, no una problemática jurídica. Quienes legislan, ciudadanos que han sido electos por otros para ello, lo hacen para todos los demás ciudadanos como ellos, no para los juristas. El diálogo fundamental se produce entre estos dos grupos de ciudadanos (los que legislan y los que deben cumplir la ley/ordenanza), por ello la ley/ordenanza ha de ser clara, simple, directa, expresada en un lenguaje natural. Quien la redacta es un ciudadano devenido en legislador gracias a la Constitución y a la democracia; quien la debe cumplir es otro ciudadano igual a aquel. Ambos utilizan para comunicarse entre sí un lenguaje común o lenguaje natural, como suele ser denominado, cuyas ambigüedades o vaguedades pueden ser superadas con los recursos propios de la lingüística y la colaboración de la técnica legislativa.