Julia Cage - El precio de la democracia

Para compensar esta limitación, el Estado asume el costo de una parte no insignificante de los gastos electorales, puesto que los candidatos que, en la primera vuelta, hayan obtenido más de 5% de los votos, pueden recibir el reembolso de sus gastos hasta un monto equivalente a casi la mitad del máximo permitido. Este reembolso de gastos de campaña se introdujo en Francia al mismo tiempo que la limitación de los gastos. Y no es una particularidad francesa. En Canadá, la Election Expenses Act [Ley de Gastos Electorales] de 1974 introdujo, al mismo tiempo, severos límites para los gastos de campaña de partidos y candidatos, 12y un reembolso de dichas erogaciones; lo mismo hizo, en España, la primera ley electoral constitucional, promulgada en 1985.

Por supuesto, la relación entre el reembolso de los gastos electorales y su limitación no tiene nada de automática; de cualquier manera, quien habla de reembolso con recursos públicos habla, automáticamente, de limitación de los montos, o al menos de aquellos que se reembolsan, pues el Estado, al contrario de muchos donadores privados, no tiene bolsillos sin fondo. Quien habla de reembolso con recursos públicos implica, con toda lógica, la limitación de las donaciones privadas y, por lo tanto, de las sumas que se gastan; entonces, ¿para qué asignar financiamiento público al reembolso de gastos que, al final, se ahogarán en un mar de dinero privado? (Veremos también que uno de los principales puntos débiles del modelo alemán, que financia con generosidad a sus partidos políticos, es justamente que no limita las donaciones privadas; a fin de cuentas, las políticas económicas dirigidas por los gobiernos de cualquier partido reflejan más los intereses de la industria automotriz —que, siguiendo el ejemplo de BMW, financia cada año a todos los partidos— que los de la mayoría de los ciudadanos de aquel país.) El financiamiento público de las campañas es una herramienta al servicio de la lucha contra la corrupción de la vida electoral; para que el arsenal esté completo, se necesita una estricta regulación de los montos gastados.

La regulación de los gastos electorales no implica por sí misma el reembolso de dichas erogaciones. Es posible restringir los gastos de los candidatos sin que el gobierno tenga que hacerse cargo de una parte. Tal es el caso en el Reino Unido, como acabamos de ver, y también en Bélgica. La ley electoral belga no prevé, en efecto, ningún sistema de financiamiento ni de reembolso público de los gastos electorales. 13Sin embargo, en Bélgica, dichos gastos están muy limitados desde 1989. A lo largo del periodo electoral, los partidos no pueden gastar más de un millón de euros y los candidatos no pueden gastar más que unos cuantos miles. 14

Al final, reducidos al número de electores registrados, los gastos electorales para las elecciones legislativas son más elevados en Francia —un sistema que combina regulación de los gastos con financiamiento público— que en el Reino Unido, donde los gastos, aunque limitados, están completamente en manos de los candidatos y los partidos. En 1993, por ejemplo, se gastaron en Francia 2.80 euros por cada ciudadano registrado en las listas electorales, contra 0.46 euros en el Reino Unido (figura 3). Esta diferencia se debe, en parte, a que el número de candidatos en cada circunscripción tiende a ser más alto en Francia que en el Reino Unido, principalmente por el sistema electoral de dos vueltas. 15Pero esto se origina, sobre todo, en la existencia de una regulación más estricta en el Reino Unido. 16

LECTURA | Si sumamos los gastos electorales de todos los candidatos a las elecciones legislativas en Francia (107 millones de euros) y dividimos ese monto total por el número de votantes registrados en las listas electorales (37.9 millones), obtenemos para 1993 un gasto total de 2.80 euros por ciudadano registrado. En el caso de las elecciones legislativas de 1992 en el Reino Unido, este gasto total asciende a 0.46 euros por ciudadano registrado.

FIGURA 3. Gastos totales de los candidatos (suma de todos los candidatos) por votante registrado; elecciones legislativas en Francia y el Reino Unido, 1992-2015.

Dado que no existe límite para las sumas que los partidos o los candidatos pueden recibir en el Reino Unido —y, como veremos, allá las empresas privadas tampoco vacilan en dar muestras de una enorme generosidad—, todo nos lleva a pensar que, en ausencia de un tope, los gastos electorales de allá serían mucho más altos que en Francia, sobre todo porque, debido a esa regulación “coja”, los partidos británicos tendrían los medios para gastar mucho más de lo que gastan en la actualidad. Esto abre interrogantes, también, sobre las motivaciones de los donadores.

A fin de cuentas, si combinamos las enseñanzas de estas distintas experiencias, ¿qué es lo que observamos en esas democracias “regulares”, al menos en lo que concierne a los gastos de campaña? Que dichos gastos no rebasan el monto de unos pocos euros por elector. Incluso podríamos sentirnos tentados a afirmar que el nivel de estos gastos es más bien bajo. Ése es, justamente, el argumento que suelen utilizar todos aquellos que se niegan a admitir que el dinero en la política, tal como existe hoy en día —por ejemplo, en un país como Francia—, puede llegar a debilitar la base misma del juego democrático: una persona, un voto. Ahora bien, como veremos en el capítulo 8, incluso estas cifras relativamente pequeñas bastan, de hecho, para influir en un número importante de votos. Según mis cálculos, durante las elecciones legislativas de 2017 en Francia, 40 millones de euros (es decir, apenas 0.002% del PIB francés) habrían bastado para influir en 30% de los votos y modificar por completo el resultado de las elecciones. 17En otras palabras, sin un límite al gasto, unos cuantos multimillonarios pueden “comprar” las elecciones con facilidad. Otra forma de entender esto es observar lo que ocurre en los países donde estos límites no existen.

PERO, SI TODO ESTÁ PERMITIDO,

¿NADA SE DEFIENDE?

El “no límite” alemán

Comencemos con un caso inesperado: el de Alemania. El país al otro lado del Rin ofrece, en efecto, un ejemplo particularmente interesante y paradójico: es un país que supo desarrollar, de manera relativamente temprana, un sistema innovador y sofisticado de financiamiento público de los partidos políticos (e incluso unas bases políticas con miras a nutrir el debate público, como veremos más adelante), pero que, al mismo tiempo, no ha sabido —o no ha querido— limitar las donaciones privadas, sobre todo el dinero proveniente de las grandes empresas. En la práctica, esto concierne principalmente a las donaciones provenientes del sector exportador, lo cual puede tener consecuencias en las posturas de los funcionarios electos con respecto a la cuestión del superávit comercial, o incluso la regulación sobre los automóviles (por ejemplo, en lo relativo a la prohibición del diésel).

LECTURA | En 2015, el SPD gastó 135.6 millones de euros. Las barras verticales indican los años de elecciones legislativas en Alemania.

FIGURA 4. Gastos totales de los principales partidos políticos en Alemania, 1984-2015.

De hecho, en Alemania, los gastos de los candidatos y de sus partidos a lo largo de las campañas electorales no están limitados (tampoco lo está el monto de las donaciones que dichos partidos pueden recibir). ¿Qué efecto tiene esto sobre el costo de la democracia? Me concentraré en los principales partidos alemanes, de izquierda a derecha: Die Linke [La Izquierda], el Sozialdemokratische Partei Deutschlands [Partido Socialdemócrata] (SPD), Die Grünen [Los Verdes], la Christlich Demokratische Union Deutschlands [Unión Demócrata Cristiana Alemana) (CDU), el Freie Demokratische Partei [Partido Democrático Libre] (FDP) y Alternative für Deutschland [Alternativa para Alemania] (AfD), reciente partido de extrema derecha. 18En promedio, en el periodo 1984-2015, cada uno de estos partidos gastó, cada año, más de 84 millones de euros, es decir, 1.40 euros por cada alemán adulto (figura 4).