Simon Bundi - Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer

Vorläufig kann festgestellt werden, dass der Kleine Rat neben der Politischen Gemeinde auch die Bürgergemeinde als Rekurrentin implizit anerkannte und Nutzungs- und Veräusserungsfragen nach den eindeutigen Bestimmungen von Artikel 16 des Niederlassungsgesetzes entschied. 243Die Frage, wem das Eigentum am Nutzungsvermögen zukam, war noch nicht Gegenstand dieser Rekurse. Offensichtlich störte sich noch niemand daran, dass es der Kleine Rat der Bürgergemeinde zuschlug. Die Regierung nahm offenbar den vielerorts entstandenen Dualismus zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde in Kauf, trotz den Streitigkeiten, die sich in diesen Jahren aus dem Vorhandensein zweier Körperschaften ergaben. Man verliess sich auf das Niederlassungsgesetz, das, wie sich ein Regierungsrat 1884 ausdrückte, «die Befugnisse der einen und andern Korporation [sic!] in § 16 bestimme». 244

Es war denn auch lediglich die prinzipielle Mehrung dieser «Streitfälle und Konflikte», die dem Aroser Grossrat Hans Hold Anlass gab, 1884 eine Motion für die Ausarbeitung eines Gesetzesentwurfs über die Bürgergemeinden einzureichen, die als erheblich erklärt wurde. 245Zur Begründung führte Hold an, dass die Kantonsverfassung zwar den Grundsatz der Gemeindeeinheit aufstelle, gleichzeitig aber die Bürgergemeinden anerkenne. Dieser Dualismus sei «ein Übelstand». So wie der Kleine Rat beide Körperschaften implizit als Rekurrenten anerkannte, fordert auch Hold nicht die Auflösung der Bürgergemeinden, sondern lediglich eine genauere Regelung beider Körperschaften. Die Stellung der einen zur anderen Gemeinde sei trotz Niederlassungsgesetz «eine ganz unklare; die Rechte der Bürgergemeinden und Korporationen sind nicht festgestellt und gehörig ausgeschieden». Ein anwesender Regierungsrat entgegnete dem, die Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes seien völlig ausreichend, im Übrigen entscheide der Kleine Rat bei Rekursen von Fall zu Fall. 246Auch dieses Vorhaben blieb liegen. 247

Ein Jahr später sah sich Regierungsstatthalter Schenardi zusammen mit anderen Abgeordneten veranlasst, dem Grossen Rat eine Motion für die Revision des Niederlassungsgesetzes vorzulegen. Der Antrag hinterfragte die institutionelle Abgrenzung zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde ebenfalls nicht, führte aber an, das «Gesetz sei in manchen Bestimmungen unklar, zu wenig prägnant, gebe daher fortwährend zu vielen Rekursen Anlass und gewähre dem Kleinen Rathe bei deren [sic!] Entscheidung zu grossen Spielraum». 248

Die Motion Schenardi und die noch unbehandelte Motion Hold übergab der Grosse Rat an eine Spezialkommission, die in einem zweiten Anlauf nach 1875 Ausführungsbestimmungen zum Niederlassungsgesetz aufstellen sollte. 249Im Wesentlichen stipulierten die am 20. Mai 1890 vom Grossen Rat verabschiedeten vier Paragrafen, dass die Höhe der Taxen für die Niedergelassenen bis 75 Prozent des vollen Handels- beziehungsweise Nutzungswerts betragen durften, Kapitalerlös aus verkauftem Gemeindevermögen der Politischen Gemeinde zufalle und die Gemeindebürger die Taxen der Politischen Gemeinde festlegen sollten und umgekehrt. 250Mehr konnte oder wollte die Spezialkommission nicht bestimmen. Grundlegende Fragen zum Status der Bürgergemeinden oder zum Eigentum am Gemeindevermögen regelte sie nicht. Da die Ausführungsbestimmungen von 1890 im Wesentlichen nur tagespolitische Detailfragen regelten, trugen sie wenig zur Klärung der Verhältnisse in diesem Bereich bei: Zwischen 1894 und 1919 strebten Private zu Fragen des Stimmrechts in Gemeindeangelegenheiten oder Nutzungen des Gemeindevermögens rund 100 Rekurse an. 251Die später in den 1890er-Jahren erlassenen Bürgerinitiativen sollten entsprechend mit der herrschenden «Rechtsunsicherheit» begründet werden. 252Dafür verschwanden die Rekurse zwischen Politischen Gemeinden und Bürgergemeinden bis in die 1920er-Jahre auch ohne weitergehende Regelungen vorläufig fast vollständig. 253

Ungeachtet der regierungsrätlichen Entscheide in den Fällen Thusis und Samedan kehrten die Behörden Ende des 19. Jahrhunderts zur 1873/74 diskutierten Vorstellung einer abgestuften Gemeindeeinheit zurück. Bereits der Bericht der Spezialkommission für die Ausführungsbestimmungen vom Frühling 1890 liess verlauten, das Niederlassungsgesetz ziele darauf ab, «‹die Zweiteilung in eine Bürger- und Einwohnergemeinde möglichst zu vermeiden›». 254Vielerorts würden sich die Gemeindebürger als «Eigentümer des Gemeindegutes» betrachten, für die Spezialkommission «ein grosser, allgemein herrschender Irrtum». 255Die Regierung stellte 1899 in ihrem Landesbericht immerhin fest, es sei nötig, «dass die Behörden bei jedem gegebenen Anlass dafür sorgen, dass die embrionalen Ansätze, welche allerdings in unserer Gesetzgebung für die zweifache Gemeinde sich vorfinden, nicht zur Entwicklung kommen». 256Dabei ignorierte der Kleine Rat nicht nur die Tatsache, dass er selbst in der Vergangenheit in mehreren Rekursfällen das Nutzungsvermögen mehrfach der Bürgergemeinde zuerkannt hatte, sondern auch, dass sich doch eine beträchtliche Anzahl der grösseren Gemeinden mit einem Bürgerrat, Bürgerversammlungen oder einer eigenen Verfassung als autonome, altrepublikanisch strukturierte Körperschaft gebarten und vielfach noch das Gemeindevermögen in Anspruch nahmen.

Diese grundsätzlich paradoxe Haltung der widersprüchlich und zurückhaltend agierenden kantonalen Behörden wurde erst in den Rekursfällen der Zwischenkriegszeit thematisiert. So sollte beispielsweise Augustin Cahannes 1930 bemerken: «Vollständig unbegreiflich ist es, dass der Kleine Rat zu gleicher Zeit, als er die Bürgergemeinde mit der politischen Gemeinde prozessieren lässt, erklären kann, dass die erstere ein Organ der letzteren sei.» 257

Ein abschliessendes Beispiel führt zurück nach Chur. Es soll illustrieren, wie der «bürgerliche Wertehimmel» im neuen Kräfteverhältnis zwischen Bürgergemeinde und politischer Gemeinde ein wichtiges Argumentationsprinzip blieb. Wieder war die Bündner Haupstadt der Ort, an dem die Gemeindebürger nicht nur ökonomische Interessen, sondern explizit bürgerliche Normen zum Einsatz brachten, um ihre altrepublikanischen Exklusivrechte gegen den Zugriff des Kantons zu verteidigen.

Zankapfel wurde der Schulfonds, der gemäss Ansicht des Stadtrats untrennbar zu den Schulen gehörte, die 1875 unbestritten in das Eigentum der neuen Gesamtgemeinde übergegangen waren. 258Der Bürgerrat weigerte sich aber zu Beginn des Jahres 1882, einen 1841 noch zur Zeit der Churer Zunftordnung eingerichteten Teil des Schulfonds der Politischen Gemeinde zu überschreiben. Im Januar 1883 rekurrierte der Stadtrat in dieser Sache bei der Kantonsregierung. Im November desselben Jahres entschied der Kleine Rat, die Bürgergemeinde habe den Schulfonds an die politische Gemeinde abzutreten. 259In seiner Argumentation formulierte der Kleine Rat einzig die juristische Seite des Problems. Die Frage der Gemeindeeinheit berührte er nur implizit, als er in Erwägung zog, «dass der Mitgenuss an gemeindlichen Schulanstalten [worunter auch finanzielle Mittel fielen, S. B] durch schweizerische Niedergelassene, nach Massgabe der in unserem kantonalen Niederlassungsgesetz enthaltenen staatsrechtlichen Grundsätzen zu erfolgen hat». 260

Daraufhin druckte der Bürgerrat den Rekursentscheid und die bis dahin erfolgten Repliken und Dupliken, nachdem «die öffentliche Meinung durch einige tendenziöse Artikel in einem hiesigen Blatte irrgeleitet und die Bürgerschaft durch dieselben auf eine unwürdige Weise verhöhnt» 261worden war. Es war der erste Rechtsstreit zwischen einer Politischen Gemeinde und einer Bürgergemeinde in Graubünden, bei dem das Aktenmaterial publiziert wurde. Offenbar war die Frage von einiger öffentlicher Relevanz, und der Bürgerrat sah sich gezwungen, «dem Publikum die Streitfrage klar und deutlich, der Wahrheit getreu, vor Augen zu führen». 262Der Bürgerrat verstand den Schulfonds «seiner Natur und seinem historischen Herkommen gemäss» als ortsbürgerliche Stiftung, weil 1841 eine Gruppe von 134 ehemaligen Zünftern ihr Zunftvermögen für die Kinder der Gemeindebürger gestiftet habe. 263